Training Prior Consultation Law (PE0056)

Problema público identificado: Los pueblos indígenas y los funcionarios y funcionarias de los tres niveles de gobierno encargados de llevar a cabo la implementación del derecho a la consulta previa no cuentan con un conocimiento cabal de la Ley de Consulta Previa y su reglamento, a fin de participar adecuadamente en dicho proceso Objetivo: Fortalecer el rol de asistencia técnica a los pueblos indígenas y a funcionarias (os) públicos del Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura y mejorar el cumplimiento de la Ley de Consulta Previa.

Compromiso 8. Capacitar a funcionarios e indígenas en la Ley de Consulta Previa

Texto del compromiso:

Mejorar los conocimientos y desarrollar habilidades de los funcionarios y servidores públicos, así como de los pueblos indígenas para la implementación de la Ley de Consulta Previa y su reglamento, ampliando progresivamente la cobertura de la capacitación.

• Aprobación del Plan de Capacitación.
• Implementación del Plan de Capacitación.

Institución responsable: Ministerio de Cultura, a través del Viceministerio de Interculturalidad.

Fecha de inicio: julio 2015 Fecha final: julio 2016

Contexto y objetivos

El problema que aborda el compromiso es que la Ley de Consulta Previa, Ley 29785 de septiembre de 2011 ^{Puede verse el texto en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Ley%2029785%20Consulta%20Previa%20pdf.pdf} , y su reglamento no han sido suficientemente difundidos. Según los considerandos del plan de acción, la ley no ha tenido difusión, ni entre los funcionarios del Estado encargados de estos procesos, ni entre las poblaciones indígenas que tienen derecho a esta prerrogativa. La consulta previa está prevista para casos en que se planee establecer medidas legislativas o administrativas que afecten derechos colectivos de pueblos indígenas.

La Ley de Consulta Previa ha tenido múltiples problemas antes de su formulación y promulgación ^{Ver Análisis crítico de la consulta previa en el Perú. Grupo de trabajo de los pueblos indígenas, Comisión Nacional de Derechos Humanos http://www.dar.org.pe/archivos/publicacion/90_analisis_critico_consulta_previa.pdf} ; y posteriormente, en su aplicación ^{Ver La consulta previa. Avances y retos, Cynthia A. Sanborn - Verónica Hurtado - Tania Ramírez, Universidad del Pacífico, 2016. http://www.proinversion.gob.pe/ocde/presentaciones/LIBRO_Consulta_Previa.pdf} , por las diversas interpretaciones y demandas de los involucrados, según el análisis de varias organizaciones no gubernamentales ^{Ver los documentos citados en las notas 2 y 3.} . El Gobierno estimó necesario mejorar los conocimientos de sus funcionarios sobre sus alcances y sus procedimientos; no obstante, según los actores de la ciudadanía consultados, éste desconocimiento no es el principal problema en este campo.

Walter Albán, director ejecutivo de la ONG Proética y exdefensor del pueblo, señala que la ley ha enfrentado grandes resistencias, pues ni siquiera era necesaria su promulgación para aplicar este principio, dado que el Convenio 169 de la OIT, que suscribe el Perú, era suficiente. Señala que no hubo decisión política clara para realizar las consultas, por lo que su no aplicación no es un problema de capacitación de funcionarios, sino de la concepción de la norma. A su juicio, la consulta previa bien realizada sí es un instrumento muy valioso y eficaz para reducir la conflictividad social ^{Walter Albán (director de Proética), entrevista con investigadora del MRI, Lima julio 2016.} .

Por su parte, Aída Gamboa Balbín, de la ONG DAR, señala que el pedido de capacitación en esta ley fue de la sociedad civil, pero con enfoque en las dependencias directamente involucradas en la implementación de industrias extractivas como Perupetro o el Ministerio de Energía y Minas (Minem). En general opina que no se han implementado mecanismos y metodologías interculturales, adecuadas para las poblaciones indígenas, con lo que, más que consulta, han servido muchas veces solo como medios de información a las comunidades, sin generar la interacción.

Por otro lado, el compromiso no especifica metas en cuanto al número de funcionarios que serían capacitados, su ubicación territorial o contenidos; y tampoco especifica las poblaciones indígenas que serían objeto de este plan, por lo que se le considera de especificidad baja. Por todas estas razones se ha considerado su impacto potencial como menor.

Cumplimiento

De acuerdo a la información brindada por el Ministerio de Cultura, a través de la Secretaría de Gestión Pública, existe un programa de Capacitación en la Dirección de Consulta Previa, en el que se consideran cinco tipos de actividades de capacitación:

1. Talleres con líderes y lideresas indígenas de nivel nacional, regional y local.

2. Talleres con líderes y lideresas en el marco de procesos de consulta.

3. Talleres con funcionarios y funcionarias de entidades clave para implementar la consulta previa.

4. Talleres con funcionarios y funcionarias en el marco de procesos de consulta.

5. Curso de especialización sobre el derecho a consulta previa a público en general (profesionales del derecho, las ciencias sociales y ambientales, provenientes instituciones privadas y públicas, entre otros).

Según información brindada para este informe por Diana Álvarez, de la Dirección de Consulta Previa ^{Comunicación remitida por Diana Alvarez a la investigadora del MRI por correo electrónico.} , el Ministerio de Cultura cuenta con un programa de capacitación y facilitación, pero aún no se cuenta con un plan aprobado que enmarque las acciones desplegadas de este programa, con miras al compromiso que figura en el plan de acción de gobierno abierto. Sin embargo, con la nueva gestión, el Ministerio de Cultura decidió que no era necesario contar con un plan, visto que se estaba cumpliendo el objetivo del compromiso a través de las capacitaciones.

Representantes de la sociedad civil interesados en este tema, manifestaron que los talleres sí se están realizando de acuerdo a la información oficial. Las evidencias de este cumplimiento pueden verse en la página web del ministerio de Cultura ^{Ver más en:http://consultaprevia.cultura.gob.pe/} .

Caroline Gibu, de la ONG Ciudadanos al Día, reconoció que este ministerio se ha venido esforzando en sensibilizar a la población sobre la participación ciudadana, lo que está ocurriendo a través de los procesos de consulta previa en marcha.

De acuerdo a la información brindada por la Dirección de Consulta Previa ^{Comunicación remitida por Diana Álvarez, Especialista legal, Dirección de Consulta Previa del Ministerio de Cultura.} , durante el año 2015 se capacitó a un total de 3.754 líderes indígenas y 353 funcionarios; mientras hasta mediados del año 2016 se logró capacitar en temas de consulta previa a 918 líderes indígenas y 878 funcionarios.

Resultados preliminares

Según información del Viceministerio de Interculturalidad, hasta mediados de 2016 se desarrollaron 17 procesos de consulta previa a nivel nacional. La mayoría de ellos fueron para autorizar concesiones mineras, exploración petrolera y la instalación de una central hidroeléctrica ^{Pueden verse todos los procesos en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/proceso/page/4/} . Once de estos procesos culminaron con la aceptación de la propuesta y la firma de actas de compromiso atendiendo algunas demandas de la población. Otros seis procesos están en trámite. Al momento, no se habían registrado conflictos notables en estas poblaciones. Los procesos llevados a cabo después de junio de 2016 se evaluarán en el informe MRI de fin de término.

El 29 de septiembre de 2016 el Gobierno publicó su listado actualizado de poblaciones indígenas u originarias ^{Ver noticia en http://consultaprevia.cultura.gob.pe/actualidad/ministerio-de-cultura-aprueba-listado-actualizado-de-pueblos-indigenas-u-originarios-quechuas-aimara-jaqaru-y-uro/} a nivel nacional. Con esto quedó zanjada, de momento, una de las principales discrepancias referida a quiénes tienen derecho o no a la consulta previa. En el Perú viven 55 pueblos indígenas que integran a más de cuatro millones de personas, cuyos territorios ancestrales se ubican principalmente en las zonas andina y amazónica del país. El listado, sin embargo, no está cerrado sino en permanente actualización, según el Ministerio de Cultura ^{http://consultaprevia.cultura.gob.pe/actualidad/ministerio-de-cultura-aprueba-listado-actualizado-de-pueblos-indigenas-u-originarios-quechuas-aimara-jaqaru-y-uro/} .

Por otro lado, aunque los conflictos sociales son numerosos, la consulta previa es aplicable únicamente a las poblaciones indígenas reconocidas en el listado mencionado y solo en torno a proyectos que obtuvieron autorización después de la promulgación de la Ley N°29785 en septiembre de 2011. El último reporte de la Defensoría del Pueblo ^{Defensoría del Pueblo, Reporte de Conflictos Sociales N° 150, agosto 2016} , con relación a los conflictos sociales, da cuenta que se registran 208 conflictos sociales. Del total de conflictos, el 70,7% es de carácter socioambiental ^{Defensoría del Pueblo, reporte citado, página 8} , en los que las poblaciones involucradas reclaman su derecho a opinar, lo que no está contemplado en la legislación.

Siguientes pasos

En base a lo expuesto, la investigadora del MRI recomienda culminar el compromiso en el plazo que resta del actual plan de acción. Además, en un futuro plan de acción, recomienda insertar estas actividades en un compromiso mayor que tenga que ver con una política integral para mejorar los procesos de la consulta previa. Una forma sería realizar un monitoreo de los procesos de consulta llevados a cabo hasta el momento y el grado de satisfacción de los participantes, con la decisión final. La Comisión Multisectorial, establecida mediante Decreto Supremo N° 001-2012-MC para dar seguimiento a la aplicación del derecho a la consulta, podría desempeñar esta función y publicar los resultados de su monitoreo.

De otro lado, en vista de la conflictividad relacionada con el tema socioambiental, una manera de empoderar a la ciudadanía, más allá de la consulta previa, podría ser algún mecanismo de consulta a la población en general, seleccionando casos específicos y emblemáticos en la generación de un conflicto.