Social Monitoring of the National School Feeding Program (PE0057)

Problema público identificado: Se ha identificado escasa participación de la sociedad civil en la vigilancia de la gestión del servicio de alimentación del PNAE “Qali Warma”, asimismo, se han presentado denuncias sobre irregularidades en la gestión del referido Programa sobre adquisición y distribución de alimentos. Objetivo: Coadyuvar a la mejora de la gestión y la rendición de cuentas del PNAE “Qali Warma”.

Compromiso 9. Institucionalizar la participación ciudadana en la vigilancia del programa Qali Warma

Texto del compromiso:

Institucionalizar la participación ciudadana mediante los mecanismos de vigilancia social a los procesos del Programa Nacional de Alimentación Escolar -PNAE- “Qali Warma” a cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social -MIDIS-.

• Revisar y validar el Directorio de actores sociales con interés en la vigilancia de la gestión del PNAE “Qali Warma”.
• Reuniones de trabajo realizadas con los actores sociales identificados, para comprometerlos en la vigilancia.
• Implementación del programa de capacitación a los actores sociales identificados.
• Convenios firmados con los actores sociales identificados para el seguimiento de la gestión del PNAE “Qali Warma”.
• Implementación de las acciones de vigilancia ciudadana.

Institución responsable: Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social -MIDIS-.

Fecha de inicio: enero 2015 Fecha final: julio 2016

Contexto y objetivos

El Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) “Qali Warma” establece procedimientos para la adquisición de alimentos, que son contratados por los Comités de Compras, y distribuidos por los proveedores contratados a cada institución educativa. Según el plan de acción, este compromiso aborda la escasa participación de la sociedad civil en la vigilancia del PNAE “Qali Warma”, a cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS).

En medios periodísticos se han presentado denuncias sobre irregularidades en la gestión de este programa social que se ocupa de la adquisición y distribución de alimentos subsidiados, destinados a mejorar la alimentación de los niños en edad escolar que asisten a los centros educativos estatales ^{Qali Warma, una historia de escándalos y denuncias http://elcomercio.pe/sociedad/ica/qali-warma-historia-escandalos-y-denuncias-noticia-1717460 Qali Warma tiene noventa denuncias en menos de 1 año http://diariocorreo.pe/ciudad/qali-warma-tiene-noventa-denuncias-en-menos-77349/} .

El objetivo del compromiso es ayudar a mejorar la gestión de este programa y la rendición de cuentas sobre los recursos empleados, a través de la participación social y las acciones de vigilancia eficaces y representativas. Para ello se proponen validar un registro de actores sociales interesados en el seguimiento a la gestión del PNAE “Qali Warma” con quienes se promoverán reuniones de coordinación para implementar un programa de vigilancia. Previamente, se capacitará a los actores sociales identificados con quienes se firmarán convenios para institucionalizar su participación en el control social de este programa.

Las actividades propuestas muestran diferentes niveles de especificidad. Algunos hitos tienen previsto obtener productos entregables, como los convenios firmados y un programa estructurado de capacitación en vigilancia, lo que va en la línea del objetivo. Sin embargo, otros hitos son más vagos. Por ejemplo, en el texto del hito 9.2, no se especifica si las reuniones serán con todos los actores del directorio o con representantes, cuántas reuniones o con qué objetivo, por lo que su especificidad es media. El texto del hito 9.3 no refiere a la modalidad, frecuencia o contenidos de la capacitación, por lo que su especificidad es baja. El hito 9.5, por último, no especifica cuáles son las acciones de vigilancia ciudadana contempladas para este programa, por lo que su especificidad también es baja. El MIDIS explica que esto se debe a que cada Unidad Territorial determina los periodos y estrategias de coordinación con los diferentes actores sociales, por lo que se relacionan con ellos en diferentes momentos.

El compromiso es relevante porque apunta a una gestión eficiente de los recursos públicos y a la transparencia de servicios sociales. Esto es objeto de una mala percepción y de gran preocupación por sus beneficiarios en el país, especialmente en lo que se refiere a programas sociales destinados a la niñez que reciben una gran parte del presupuesto gubernamental ^{Se estimó en 1.217 millones de soles el presupuesto de 2015. En diario Gestión: “Qali Warma, el programa de mayor presupuesto y el más denunciado del gobierno de Humala” http://gestion.pe/economia/qali-warma-programa-mayor-presupuesto-y-mas-denunciado-gobierno-humala-2165962} .

De otro lado, la vigilancia ciudadana sobre la gestión de los recursos destinados al PNAE “Qali Warma” se da desde el año 2012. Ella queda fuera del marco del plan de acción y eleva la línea base desde la cual se medirá el impacto potencial. Si bien es previsible que, de implementarse óptimamente, podría constituirse en un modelo ejemplar para ejercer vigilancia ciudadana en otros programas sociales u otros que gestionen recursos públicos con ese fin, la falta de especificidad de las actividades de monitoreo hace que el impacto potencial se considere moderado.

Cumplimiento

De acuerdo al informe de autoevaluación del Gobierno, el compromiso se reprogramó de julio 2016 a junio 2017, considerando que, si bien han registrado avances, se trata de acciones continuas cuyo impacto se evaluará al finalizar el periodo de vigencia del plan de acción.

Según reportó el MIDIS a la Secretaría de Gestión Pública, en 2016 se validó su directorio de actores sociales para Qali Warma, acreditando 300 veedores para participar en los 116 Comités de Compras. Verificaron la participación efectiva de 254 personas, en diferentes etapas del proceso de compras, sumando 452 momentos de participación ^{Datos consignados en el Oficio N° 1218-2016-MIDIS/SG dirigido a la PCM.} .

Del total de personas que han participado efectivamente, 137 son veedores acreditados por el Comité de Transparencia y Vigilancia Ciudadana, 69 por la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, 7 de las Direcciones Regionales de Educación, 39 de las Unidades de Gestión Educativa Local, una del Ministerio Público y una del Juzgado de Paz.

La actividad 9.2 se considera como no iniciada porque no se ha encontrado evidencia de que se hayan efectuado reuniones con los actores sociales, fuera de los encuentros para capacitación o las acciones de vigilancia propiamente dichas. De acuerdo al Qali Warma, los espacios de participación con los diferentes actores son producto de previas acciones de veeduría y vigilancia donde se genera nuevas alertas y se identifican nuevas necesidades. Sin embargo, el compromiso plantea sostener reuniones específicas con actores sociales para comprometerlos en la veeduría. Si bien estas reuniones como tal no se llevaron a cabo, el objetivo de las mismas era comprometer los veedores, lo que sí se logró simultáneamente al proceso de acreditación y validación del directorio.

El MIDIS informa que, durante el año 2016, se llevaron a cabo un total de 395 asistencias técnicas a 5.931 actores sociales. En ese periodo se abordaron temas como información sobre lineamientos básicos del programa, el modelo de cogestión, el proceso de compra, comité de alimentación escolar, modalidades de atención, monitoreo social, instrumentos de vigilancia social y alertas. Al no estar especificada la actividad en números en el texto del compromiso, no se puede considerar que se haya completado, pero sí que se ha producido un cumplimiento sustancial.

A la fecha, existen cinco convenios vigentes suscritos en materia de vigilancia social y otros dos están en proceso de renovación ^{Según información oficial del MIDIS: 1) Unidad Territorial Cajamarca 2: Convenio de colaboración interinstitucional entre Centro Ideas y el Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma, 2) Unidad Territorial Amazonas: Convenio de colaboración interinstitucional entre la Asociación Civil Nación Awajun y Wampis del Perú y el Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma, 3) Unidad Territorial Junín: Convenio de colaboración entre la Asociación de Comunidades Nativas de Pichanaqui- ACECONAP y el Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma, 4) Unidad Territorial Junín: Convenio de colaboración entre la Central Ashánica del Rio Ene (CARE) y el Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma, 5) Unidad Territorial Cajamarca 1: Convenio de colaboración interinstitucional entre Cuerpo de PAZ-PERÚ y el Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma. En proceso de renovación los siguientes convenios: 1) Unidad Territorial Amazonas: Convenio de colaboración interinstitucional entre la Federación de APAFAS de la Región Amazonas y el Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma, 2) Unidad Territorial Junín: Convenio de colaboración entre las Organizaciones Indígenas de la Selva Central y el Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma} . De acuerdo al MIDIS, la vigilancia ciudadana se viene realizando de manera continua con la participación de la sociedad civil, a través del Comité de Transparencia y Vigilancia Ciudadana, constituido para vigilar todos los programas sociales del MIDIS ^{Creada por Decreto Supremo N° 012-2012-MiDiS. Actualmente el Comité presidido por Monseñor Luis Bambarén está conformado por 9 representantes. En las zonas donde intervienen los Programas Sociales del MIDIS, se ha promovido la constitución de 1176 Comités Locales de Transparencia y Vigilancia Ciudadana, con el concurso de alrededor de 7413 voluntarios. Integran estos Comités Locales, varones y mujeres elegidos a nivel de asambleas generales.} . La vigilancia se realiza actualmente a través de voluntarios y de alertas enviadas por ciudadanos. El MIDIS reporta que, hasta julio de 2016, recibieron 493 casos, de los cuales han respondido 477. Todas estas cifras representan un incremento de casi el doble con respecto al año 2015. Se pueden ver evidencias de estas actividades en el sitio web del comité ^{Ver actividades del Comité en: http://ctvcperu.org/} . Sin embargo, estas actividades de vigilancia se implementaron como parte de las actividades del Comité de Transparencia y Vigilancia Ciudadana, preexistente al plan de acción.

Respecto al hito 9.5, según el MIDIS, existe el registro de 405 Fichas de Vigilancia entre enero y julio del 2016. ^{Informe del MIDIS entregado al MRI durante la fase de comentarios públicos. El informe se encuentra en la página web de OGP aquí: https://www.opengovpartnership.org/countries/peru} El MRI recibió prueba de estas fichas, en las que los veedores responden a varias preguntas sobre la calidad de los alimentos entregados, por ejemplo, si los alimentos tienen fecha de vencimiento vigente, si están en mal estado y si se encuentra limpio el lugar de recepción. ^{Correo electrónico enviado por el MIDIS al MRI el 4 de septiembre del 2017.} De acuerdo al MIDIS, estas fichas no son resultado de los convenios suscritos como parte del compromiso, pero sí se deben a la promoción de la participación a favor de la vigilancia social realizada por el Gobierno. ^{Correo electrónico enviado por el MIDIS al MRI el 4 de septiembre del 2017.} Si bien no se puede comprobar que las actividades de promoción directamente resultaron en la entrega de las fichas, estas últimas sí representan la implementación de acciones de vigilancia ciudadana, tal como se menciona en el texto del compromiso, que no especifica el perfil de los veedores. Por lo tanto, el cumplimiento de este hito es sustancial al medio término del plan de acción.

Resultados preliminares

El universo de participantes en la vigilancia va aumentando lentamente. Para algunos actores como la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza y los Ciudadanos al Día, la falta de acciones para fomentar la participación de la ciudadanía en general limita la cobertura de actores sociales acreditados. Sin embargo, también coinciden en que la tarea de vigilancia va mejorando con las reuniones de trabajo y la capacitación.

Federico Arnillas, coordinador de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP), explicó que esta instancia tripartita participa en el Comité de Vigilancia a nivel de veeduría, y las tareas propias de la vigilancia se hacen a través del comité constituido para ese fin, aunque no se hace explícitamente en el marco del compromiso de la AGA. Manifiesta que, en general, no existe una cultura de participación en la sociedad peruana.

Otras partes interesadas consultadas en el focus group señalaron que la escasa participación de los ciudadanos en estos comités de vigilancia se debe al desconocimiento y a la falta de preparación para ejercer este control. Mencionaron la necesidad de fomentar la participación a través de la educación y una mejor formación de los valores cívicos. También reiteraron la preocupación porque esa tarea la vienen asumiendo algunos líderes sociales con otros intereses, como la posibilidad de negociar políticamente su participación en favor de intereses electorales ^{Mencionaron el caso de dos ciudadanos en la ciudad de Arequipa, cuya participación en los comités de vigilancia es frecuente y recurrente, mientras realizan actividad política ligada a personas y movimientos políticos regionales.} .

Por su parte, el MIDIS afirmó que el Programa se encuentra en el proceso de seguir implementando los procesos que fomenten la participación ciudadana, entre ellos las coordinaciones con los actores sociales, las asistencias técnicas y la suscripción de convenios. ^{Informe del MIDIS entregado al MRI durante la fase de comentarios públicos. El informe se encuentra en la página web de OGP aquí: https://www.opengovpartnership.org/countries/peru}

Siguientes pasos

En opinión de la investigadora del MRI, se debe incorporar el compromiso en el próximo plan de acción para mejorar esta tarea. El compromiso se beneficiaría de mayor articulación y vinculación entre el plan de acción AGA, el Programa Qali Warma y el Comité de Transparencia y Vigilancia Ciudadana constituido para este fin.

Otra recomendación es que se diversifique y fortalezca el universo de veedores al:

• focalizar la capacitación a través de los comités locales de vigilancia ya constituidos.
• sistematizar los reportes de las actividades y hallazgos de todos los comités,
• crear un registro con las acciones correctivas que se generan a partir de las denuncias o alertas.

• incluir la participación de actores políticos ocupando posiciones de veedores.
• estudiar la posibilidad de incorporar apoyos tecnológicos a esta veeduría social como padrones en datos abiertos para generar apps que faciliten la verificación de la entrega de los beneficios y su georreferenciación, entre otros.

Y, finalmente, crear un canal directo de comunicación para facilitar las denuncias o preocupaciones de los padres de familia, usuarios de este beneficio social o de ciudadanos comunes interesados en el tema con los comités de vigilancia.

Para la Oficina General del Programa Qali Warma, es importante que en el próximo plan de acción se definan indicadores de producto y proceso para las acciones planteadas, para de esta manera facilitar el seguimiento adecuado de las actividades.