Strengthening Spaces That Bring Together the Public, Private and Civil Society Sector for the Conclusion of Proposals for Design, Implementation and Monitoring of Regional and Local Environmental Policies (Municipal Environmental Commissions - CAM and Regional Environmental Commissions - CAR) (PE0068)

3. Fortalecimiento de espacios que congreguen al sector público, privado y sociedad civil para la concertación de propuestas de diseño, implementación y seguimiento de las políticas ambientales regionales y locales (Comisiones Ambientales Municipales – CAM y Comisiones Ambientales Regionales – CAR)
2018 – 2019
Institución responsable de la implementación Ministerio del Ambiente
Descripción del compromiso
¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda? Las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) y Comisiones Ambientales Municipales (CAM), presentan limitaciones operativas que han dado como consecuencia bajos niveles de convocatoria, representatividad y coordinación, que dificultan su institucionalidad y la canalización de compromisos ante las instancias con competencia ambiental a nivel regional y local para la mejora de la implementación de las políticas públicas en materia ambiental.
Actualmente existen 25 CAR y 425 CAM conformadas a nivel nacional, sin embargo muchas de estas presentan las siguientes limitaciones que afectan su operatividad:

- Escaso nivel de convocatoria, poca participación en las sesiones.
- Poca frecuencia de reuniones al año, algunas han quedado inactivas.
- Poca representatividad de actores y actoras claves como la sociedad civil y privada que no genera la representatividad requerida.
- Baja capacidad de concertación de las propuestas a canalizar ante las instancias de decisión.
- Débil posicionamiento ante la Autoridad Ambiental Regional, al no ser considerados en las decisiones sobre la gestión ambiental regional y local.
- Débil articulación entre los planes de trabajo de las CAR y CAM con los planes operativos de las entidades regionales y locales para programar adecuadamente los compromisos ambientales.
- Débil conocimiento de estrategias y herramientas para fortalecer el diálogo y la concertación en la prevención de conflictos socios ambientales.
- Débil intercambio de información ambiental entre los actores y actoras de la CAR que permitan un seguimiento a los compromisos establecidos en la gestión ambiental.
- Falta de apoyo para difundir los logros y compromisos arribados.
- La ejecución de planes de trabajo de las CAR y CAM no necesariamente son vinculantes con la de otros espacios de participación ambiental, identificándose duplicidad y superposición de acciones de promoción en la gestión ambiental.

Esto ha venido desalentando el ejercicio de la gestión ambiental participativa, al no contar con un activo involucramiento y apropiación por parte de los actores y actoras claves dentro de los procesos asociados a la conservación de ecosistemas, evaluación, certificación, vigilancia y monitoreo ambiental, entro otros, que articule una acción coordinada para el cumplimiento de objetivos comunes en la mejora del desempeño de la gestión ambiental.
¿Cuál es el compromiso?

Este compromiso consistirá en generar lineamientos para el adecuado funcionamiento de las CAR y CAM así como brindar la asistencia técnica a 08 CAR y 20 CAM para la implementación de mejoras que contribuyan a la gobernanza ambiental: compromisos ambientales con participación la sociedad civil, prevención de conflictos socio ambientales, etc.

La asistencia técnica comprenderá el fortalecimiento de las capacidades de las CAR y las CAM que apunta a generar pautas que ayuden a superar ciertas limitaciones operativas señaladas en el punto anterior, para lo cual se realizará un curso virtual en modalidad a distancia como mecanismo que permita dar continuidad al fortalecimiento de capacidades que previamente se brindará a los miembros de las CAR y CAM en modalidad in situ.

Como resultado, la participación pública en la gestión ambiental regional y local ejercida a través de las CAR y CAM se verá reforzada, aportando con propuestas para la mejora del desempeño ambiental regional y local, previamente concertadas y canalizadas ante las entidades con competencias ambientales, fortaleciendo la participación ciudadana en la toma de decisiones y la promoción de las mismas.
¿Cómo contribuirá a resolver la problemática? Fortalecer las capacidades de las CAR y CAM permitirá que estos espacios que congregan al sector público, privado y la sociedad civil, intervengan proactivamente en la concertación de propuestas de diseño, implementación y seguimiento de las Políticas Ambientales Regionales y Locales.
¿Por qué es relevante a los valores de OGP? Es relevante frente a la participación pública, puesto que al fortalecer las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) y Comisiones Ambientales Municipales (CAM) se mejoran las oportunidades y se crean condiciones favorables para la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones.
Información adicional El compromiso contribuirá a los siguientes objetivos:

1. Vinculación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible:
● Objetivo 16: Promover sociedades, justas, pacíficas e inclusivas
16.7 Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades

2. Vinculación con el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2017-2021 del Sector Ambiental
● Objetivo Estratégico Sectorial 5: Fortalecer la gobernanza y cultura ambiental

3. Plan de Acción para la implementación de las recomendaciones de la Evaluación de Desempeño Ambiental elaborada por OCDE-CEPAL
● Recomendación N° 1: “Sobre la base de los mandatos y obligaciones legales existentes, hacer efectiva la necesaria coordinación institucional, tanto horizontal como vertical, para mejorar la política y la gestión ambiental del país hacia el desarrollo sostenible, integrando visiones parciales y sectorialistas”
Resultado a corto Plazo: “Consolidar el funcionamiento de la Comisión Multisectorial Ambiental y la Comisión Consultiva Ambiental, como órganos encargados de la articulación intersectorial; así como las CAR y las CAM como espacios de gestión ambiental de los gobiernos subnacionales.”

Recursos presupuestales y humanos disponibles:
La ejecución de este compromiso y sus actividades se realizará con cargo al presupuesto institucional del MINAM, destinándose un aproximado de S/. 60,000, y estará a cargo del personal de la Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental (DGPIGA).

Actividad y producto entregable Responsable Fecha de Inicio Fecha de término
1. Elaborar lineamientos para el funcionamiento de las Comisiones Ambientales Municipales (CAM) y Comisiones Ambientales Regionales (CAR).
La elaboración de los lineamientos para el funcionamiento de las CAM y CAR involucra una primera etapa de diseño sobre la base de las experiencias de acompañamiento realizada por la DGPIGA a las CAR y CAM, así como los principios y funciones establecidas en la normatividad, Incorporando además criterios y aportes de la documentación relacionada al tema y de buenas prácticas documentadas, con lo cual se propondrá un diseño de lineamientos de manera preliminar.

En una segunda etapa, esta propuesta preliminar será validada participativamente con 2 CAR y 4 a 5 CAM, considerando la diversidad de contextos regionales y locales existentes, a fin de validar los lineamientos y las herramientas y procedimientos de gestión que consigna la propuesta preliminar. MINAM-DGPIGA Enero 2018 Junio 2018
2. Asistencia técnica a 08 Comisiones Ambientales Regionales y 20 Comisiones Ambientales Municipales priorizadas, en el seguimiento y evaluación de su Política Ambiental. MINAM-DGPIGA Julio 2018 Agosto 2019
Información de Contacto
Nombre de la persona responsable Paola Angulo Barrera
Título, Departamento Directora de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto
Correo electrónico y teléfono pangulo@minam.gob.pe
Otros actores de Gobierno involucrados Aldo Ramírez Palet
Director General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental (DGPIGA) del MINAM
aramirez@minam.gob.pe
Otros actores de Organizaciones de la Sociedad Civil, Sector Privado, Organizaciones multilaterales, Grupos de Trabajo, etc. -

3. Fortalecimiento de espacios que congreguen al sector público, privado y sociedad civil para la concertación de propuestas de diseño, implementación y seguimiento de las políticas ambientales regionales y locales (Comisiones Ambientales Municipales – CAM y Comisiones Ambientales Regionales – CAR)

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

“Este compromiso consistirá en generar lineamientos para el adecuado funcionamiento de las CAR y CAM así como brindar la asistencia técnica a 08 CAR y 20 CAM para la implementación de mejoras que contribuyan a la gobernanza ambiental: compromisos ambientales con participación la sociedad civil, prevención de conflictos socio ambientales, etc.

La asistencia técnica comprenderá el fortalecimiento de las capacidades de las CAR y las CAM que apunta a generar pautas que ayuden a superar ciertas limitaciones operativas señaladas en el punto anterior, para lo cual se realizará un curso virtual en modalidad a distancia como mecanismo que permita dar continuidad al fortalecimiento de capacidades que previamente se brindará a los miembros de las CAR y CAM en modalidad in situ.

Como resultado, la participación pública en la gestión ambiental regional y local ejercida a través de las CAR y CAM se verá reforzada, aportando con propuestas para la mejora del desempeño ambiental regional y local, previamente concertadas y canalizadas ante las entidades con competencias ambientales, fortaleciendo la participación ciudadana en la toma de decisiones y la promoción de las mismas.”

Hitos

1. Elaborar lineamientos para el funcionamiento de las Comisiones Ambientales Municipales (CAM) y Comisiones Ambientales Regionales (CAR).

La elaboración de los lineamientos para el funcionamiento de las CAM y CAR involucra una primera etapa de diseño sobre la base de las experiencias de acompañamiento realizada por la DGPIGA a las CAR y CAM, así como los principios y funciones establecidas en la normatividad, Incorporando además criterios y aportes de la documentación relacionada al tema y de buenas prácticas documentadas, con lo cual se propondrá un diseño de lineamientos de manera preliminar.

En una segunda etapa, esta propuesta preliminar será validada participativamente con 2 CAR y 4 a 5 CAM, considerando la diversidad de contextos regionales y locales existentes, a fin de validar los lineamientos y las herramientas y procedimientos de gestión que consigna la propuesta preliminar.

1. Asistencia técnica a 08 Comisiones Ambientales Regionales y 20 Comisiones Ambientales Municipales priorizadas, en el seguimiento y evaluación de su Política Ambiental.

Fecha de inicio: enero de 2018 Fecha de término: agosto de 2019

Nota editorial: Ver el texto completo del compromiso aquí: https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Peru_Action-Plan_2017-2019.pdf

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Contexto y objetivos

El crecimiento económico del Perú desde 2006 ha estado íntimamente ligado al aumento de las actividades extractivas. Desde 2008, con la creación del Ministerio del Ambiente, el Gobierno peruano ha buscado consolidar una institucionalidad ambiental nacional y subnacional que promueva el desarrollo de actividades extractivas de manera sostenible con el medio ambiente. No obstante, los conflictos ambientales han tenido un gran protagonismo desde entonces [17].

Las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) y Comisiones Ambientales Municipales (CAM) son espacios llamados a reunir a gobiernos subnacionales y sociedad civil en torno al establecimiento de una agenda sobre temas ambientales, que incluye la planificación, gestión de instrumentos ambientales y tratamiento a la resolución de conflictos, entre otros [18]. Según el Ministerio de Ambiente, las CAR y CAM son “instancias de gestión ambiental encargadas de coordinar y concertar la Política Ambiental de sus jurisdicciones. Tienen la finalidad de promover el diálogo y el acuerdo entre los sectores público y privado y la sociedad civil” [19]. Ambos órganos son creados y reglamentados por los gobiernos subnacionales: los regionales crean las CAR y los municipales, las CAM.

Actualmente, estos espacios muestran múltiples debilidades: principalmente, la falta de convocatoria a las reuniones por parte de las autoridades y que no existe una demanda constante de la sociedad civil movilizada por participar en aquellos [20]. A su vez, las regiones y municipalidades del Perú carecen de lineamientos que apoyen el funcionamiento de las plataformas CAR y CAM.

El compromiso es relevante para el valor de participación ciudadana pues busca generar lineamientos y dar asistencia técnica a CAR y CAM para potenciar su rol como acompañantes de las políticas ambientales subnacionales. El compromiso es una reforma que mejora un proceso democrático formal actualmente existente y que requiere ser potenciado. Además, entre los lineamientos que debe proponer el MINAM para el funcionamiento de estos espacios, se incluye garantizar que al menos un 30% de participantes provengan de la sociedad civil [21]. A su vez, el compromiso incluye elementos de acceso a la información a través del establecimiento de capacitaciones presenciales y virtuales [22]. Estas capacitaciones se constituyen en un mecanismo de divulgación proactiva de la información para asegurar que las partes interesadas hagan contribuciones significativas a la toma de decisiones ambientales. Se entrenaría a los integrantes de las CAM/CAR en materia ambiental a través de esos talleres.

El compromiso es lo suficientemente específico para verificar su cumplimiento. Las actividades incluyen la creación de lineamientos para CAR y CAM, su validación a través de una metodología participativa a través de pilotos, y la provisión por parte del Ministerio del Ambiente de asistencia técnica a 8 CAR y 20 CAM para el monitoreo y evaluación de sus planes ambientales.

El impacto potencial del compromiso es moderado. De ser implementado completamente, el mismo apunta a una reforma que potencialmente podría mejorar la calidad del proceso de planificación y cocreación de políticas ambientales subnacionales y contribuir a anticipar y resolver conflictos socioambientales. El compromiso aborda un tema central vinculado a la falla del funcionamiento de los CAR y CAM existentes: la falta de capacidades de los actores interesados para involucrarse en el mediano plazo en temas que les son ajenos. Esto incluye a funcionarios ambientales (muchos de los cuales no son expertos en temas ambientales [23]), pero también a organizaciones sociales locales con pocos recursos y otras prioridades de movilización [24].

La asistencia técnica del MINAM permitirá consolidar una perspectiva de gestión ambiental, como las que ya existen para otras políticas sectoriales. En ese sentido, si el compromiso se implementa completamente en las CAR y CAM seleccionadas, sería un paso importante en el área de política relevante para mejorar la problemática identificada. No obstante, la escala del compromiso es limitada: sólo una fracción de los participantes recibirán asistencia técnica a través de estos talleres; lo que sumado a las grandes debilidades iniciales de las que parten estos espacios, no permiten considerar que el compromiso vaya a cambiar radicalmente las prácticas actuales del Gobierno.

Siguientes pasos

• Siguiendo la definición de OGP sobre participación ciudadana, para el período de implementación se recomienda que los lineamientos elaborados por el Gobierno para las CAR y CAM garanticen la apertura de estos espacios a todas las partes interesadas de la ciudadanía. De esa manera se impediría que la participación en estos órganos quede limitada a organizaciones seleccionadas por los gobiernos subnacionales u organizaciones que, por sus mayores capacidades de interlocución, pretendan excluir a otros del proceso.

• Se sugiere que este compromiso se priorice e incorpore en el siguiente plan de acción. Una mejora de diseño respecto a las funciones de los CAR y CAM que plantea este compromiso es que estos espacios podrían articularse a la creación de mecanismos de rendición de cuentas tal como lo entiende OGP. Se recomienda al Gobierno familiarizarse con la perspectiva de OGP sobre rendición de cuentas, particularmente en la creación de mecanismos “de cara al público” que pongan los reflectores sobre el proceso de deliberaciones en el seno de las CAR y CAM, y que adscriban derechos, deberes o consecuencias frente a la actuación (o inacción) de estas instancias. Ello significaría una renovación del nivel de ambición del compromiso y podría garantizar un impacto potencial transformador para el siguiente plan de acción.

3. Fortalecimiento de espacios que congreguen al sector público, privado y sociedad civil para la concertación de propuestas de diseño, implementación y seguimiento de las políticas ambientales regionales y locales (Comisiones Ambientales Municipales – CAM y Comisiones Ambientales Regionales – CAR)

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

 “Este compromiso consistirá en generar lineamientos para el adecuado funcionamiento de las CAR y CAM así como brindar la asistencia técnica a 08 CAR y 20 CAM para la implementación de mejoras que contribuyan a la gobernanza ambiental: compromisos ambientales con participación la sociedad civil, prevención de conflictos socio ambientales, etc. La asistencia técnica comprenderá el fortalecimiento de las capacidades de las CAR y las CAM que apunta a generar pautas que ayuden a superar ciertas limitaciones operativas señaladas en el punto anterior, para lo cual se realizará un curso virtual en modalidad a distancia como mecanismo que permita dar continuidad al fortalecimiento de capacidades que previamente se brindará a los miembros de las CAR y CAM en modalidad in situ.

Como resultado, la participación pública en la gestión ambiental regional y local ejercida a través de las CAR y CAM se verá reforzada, aportando con propuestas para la mejora del desempeño ambiental regional y local, previamente concertadas y canalizadas ante las entidades con competencias ambientales, fortaleciendo la participación ciudadana en la toma de decisiones y la promoción de las mismas.”

Hitos:

1. Elaborar lineamientos para el funcionamiento de las Comisiones Ambientales Municipales (CAM) y

Comisiones Ambientales Regionales (CAR).

La elaboración de los lineamientos para el funcionamiento de las CAM y CAR involucra una primera etapa de diseño sobre la base de las experiencias de acompañamiento realizada por la DGPIGA a las CAR y CAM, así como los principios y funciones establecidas en la normatividad, Incorporando además criterios y aportes de la documentación relacionada al tema y de buenas prácticas documentadas, con lo cual se propondrá un diseño de lineamientos de manera preliminar.

En una segunda etapa, esta propuesta preliminar será validada participativamente con 2 CAR y 4 a 5 CAM, considerando la diversidad de contextos regionales y locales existentes, a fin de validar los lineamientos y las herramientas y procedimientos de gestión que consigna la propuesta preliminar.

2. Asistencia técnica a 08 Comisiones Ambientales Regionales y 20 Comisiones Ambientales Municipales priorizadas, en el seguimiento y evaluación de su Política Ambiental.

El compromiso buscaba generar lineamientos y dar asistencia técnica a los Consejos Ambientales Regionales (CAR) y los Consejos Ambientales Municipales (CAM); instancias creadas por los gobiernos subnacionales d Perú como espacios de discusión de las políticas ambientales dentro de sus respectivas jurisdicciones. Hasta 2017, CAR y CAM presentaban retos sustanciales y logísticos (falta de interés de la sociedad civil en participar, convocatorias irregulares por parte de las autoridades, etc.) que impedían su adecuado funcionamiento [24]. Los lineamientos formulados y la asistencia técnica del MINAM buscaban potenciar el papel de estos espacios como acompañantes de las políticas ambientales.

El compromiso se completó. El MINAM elaboró lineamientos para CAM y CAR, que incluyen -por ejemplo- la proporcionalidad entre representantes del Estado y la sociedad civil, la adaptación de estas instancias al contexto local, la conformación de grupos técnicos que provean evidencia a su trabajo y la convocatoria a las partes interesadas más relevantes de la región o municipio [25]. Asimismo, en 2018 se otorgó asistencia técnica a cuatro CAR (Huancavelica, Lima Metropolitana, Lima Provincias y San Martín) y seis CAM provinciales (Azángaro, Cajamarca, Huancayo, Ilo, Quispicanchis y Trujillo) en temas “vinculados a la actualización de sus sistemas regionales y locales de gestión ambiental” [26]. Durante 2019, y hasta el cierre de este informe, se había otorgado asistencia técnica a nueve CAR adicionales: Ancash, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Lambayeque, Madre de Dios, San Martín, Tacna y Tumbes; y se han realizado 10 talleres a municipalidades titulados “Buen Gobierno Municipal en Materia de Gestión Ambiental” [27].

Una de las limitaciones que presenta la implementación del compromiso es que los lineamientos para las CAR y CAM no se han aprobado mediante resolución ministerial del MINAM, instrumento que permitiría darle carácter vinculante al documento. Dicha norma ayudaría a que los lineamientos sean efectivamente utilizados por los gobiernos subnacionales en la constitución o reformulación de sus respectivos consejos.

El compromiso promovió la apertura del Gobierno marginalmente. En concreto, el Gobierno mejoró las oportunidades existentes para que la ciudadanía participe y tome decisiones -junto con las autoridades locales- en un tema de máxima importancia para muchas regiones y municipios de Perú que enfrentan problemas de contaminación ambiental o disputas por el uso del territorio. A través de la asistencia técnica y talleres realizados, el Gobierno estableció “un mecanismo de divulgación proactiva de la información para asegurar que las partes interesadas hagan contribuciones significativas a la toma de decisiones ambientales” [28].

Si bien ha habido un cambio, este todavía es menor en cuanto a la apertura del Gobierno. El Gobierno no ha provisto evidencia de que las CAR y CAM se hayan visto específicamente revitalizadas a consecuencia del compromiso; más allá de haber sido receptoras del apoyo técnico del Ministerio del Ambiente. Asimismo, ninguna de esas instancias validó el modelo final de lineamientos de CAR y CAM, sino que se basó en la experiencia del trabajo de los funcionarios durante sus visitas a las regiones. Ello disminuye el componente de apertura vinculado a la participación ciudadana durante la implementación del compromiso. Finalmente, el hecho de que los lineamientos elaborados no sean de obligatorio cumplimiento pone en cuestión la efectividad del compromiso para ocasionar un cambio sustancial a las prácticas de los gobiernos subnacionales en materia ambiental.