Promote Access to Information of Public Funds Linked to Extractive Activities in Multilevel Instances (PE0069)

4. Promover el acceso a la información de los recursos públicos vinculados a actividades extractivas en las instancias multinivel
2017 – 2019
Institución responsable de la implementación Ministerio de Energía y Minas

Descripción del compromiso
¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda? Existen dificultades para el acceso a la información de los recursos públicos vinculados a actividades extractivas de recursos renovables y no renovables en las instancias multinivel (gobierno nacional, regional y local). Lo que no posibilita comunicar, oportunamente, información de interés para la sociedad civil (ONG ’s, academia, ciudadanía organizada y general)

Esta información puesta al alcance de la ciudadanía, tanto en Lima como en las regiones del país, contribuye a desarrollar mecanismos de vigilancia y control ciudadano sobre los ingresos y los usos de los recursos que provienen de las actividades extractivas.

Esto contribuye de forma importante a mejorar la gobernanza de las actividades extractivas.

¿Cuál es el compromiso? Promover el acceso a la información de recursos públicos que provienen de las actividades extractivas (recursos renovables y no renovables) en las instancias multinivel (gobierno nacional, regional y local. Particularmente en actividades productivas nacionales que poseen problemática e impacto multidimensional: económica, social, y ambiental.
¿Cómo contribuirá a resolver la problemática? Los espacios multiactor y la difusión de información son factores clave para tener estrategias consensuadas que contribuyan al desarrollo nacional, fomentar inversiones y solucionar conflictos sociales.
¿Por qué es relevante a los valores de OGP? El compromiso es relevante en materia de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana.
Información adicional Se implementará con recursos humanos de ambos ministerios.

Actividad y producto entregable Responsable Fecha de Inicio Fecha de término
1. Constitución de comisiones multiactor para la promoción de la transparencia y el acceso a la información a cargo del MINEM en 02 Regiones (Gobiernos Sub-nacionales). MINEM Diciembre 2017 Diciembre 2018
2. Publicación periódica de información de industrias extractivas no renovables a nivel nacional y sub-nacional, por parte del MINEM. MINEM Enero 2018 Agosto 2019
3. Identificación y publicación periódica de información desagregada por niveles subnacionales y fuentes, de la actividad extractiva pesca PRODUCE Enero 2018 Agosto 2019
4. Asistencia técnica del MINEM a PRODUCE para la transferencia de conocimientos sobre promoción de la transparencia y el acceso a la información multiactor que puedan ser aplicados en la actividad productiva pesca. MINEM Enero 2018 Agosto 2018
Información de Contacto
Nombre de la persona responsable Mag. Fernando Castillo Torres
Cargo: Director General

Título, Departamento Oficina General de Gestión Social
Ministerio de Energía y Minas – MINEM

Correo electrónico y teléfono Correo electrónico: fcastillo@minem.gob.pe
Teléfono: 014111100 – Anexo 1401

Otros actores de Gobierno involucrados PRODUCE
Lic. Carmen Condorchúa Vidal
Directora General de Planeamiento, Presupuesto y Modernización
ccondorchua@produce.gob.pe
Teléfono: 616-2222 Anexo: 2501
Otros actores de Organizaciones de la Sociedad Civil, Sector Privado, Organizaciones multilaterales, Grupos de Trabajo, etc.

4. Promover el acceso a la información de los recursos públicos vinculados a actividades extractivas en las instancias multinivel.

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

“Promover el acceso a la información de recursos públicos que provienen de las actividades extractivas (recursos renovables y no renovables) en las instancias multinivel (gobierno nacional, regional y local). Particularmente en actividades productivas nacionales que poseen problemática e impacto multidimensional: económica, social, y ambiental.”

 Hitos

1. Constitución de comisiones multiactor para la promoción de la transparencia y el acceso a la información a cargo del MINEM en 02 Regiones (Gobiernos Sub-nacionales).
2. Publicación periódica de información de industrias extractivas no renovables a nivel nacional y sub-nacional, por parte del MINEM.
3. Identificación y publicación periódica de información desagregada por niveles subnacionales y fuentes
4. Asistencia técnica del MINEM a PRODUCE para la transferencia de conocimientos sobre

promoción de la transparencia y el acceso a la información multiactor que puedan ser aplicados en la actividad productiva pesca., de la actividad extractiva pesca

Fecha de inicio: Noviembre 2017 Fecha de término: 31 de agosto 2019

Nota editorial: Ver el texto completo del compromiso aquí: https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Peru_Action-Plan_2017-2019.pdf

Contexto y objetivos

Con la expansión de las industrias extractivas en el Perú, en los últimos años se han planteado cuestiones fundamentales sobre su modelo de gobernanza. Una de ellas surge alrededor de las contribuciones efectivas de las empresas al desarrollo de los territorios donde se asientan, más allá de sus programas de responsabilidad social empresarial. Varios ejemplos de conflictos sociales en el Perú se han dado por grupos movilizados que demandan beneficios económicos a empresas mineras, petroleras o pesqueras, o por desavenencias por la gestión de recursos públicos -provenientes de esas actividades- por parte de los gobiernos locales [25].

Este compromiso está enmarcado en la “Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas” (EITI, por sus siglas en inglés), la cual es un “estándar global para promover la gestión abierta y responsable de los recursos petroleros, gasíferos y mineros” [26]. El EITI se implementa en Perú desde 2006 y cuenta con una comisión multisectorial nacional con presencia de funcionarios, empresas y miembros de la sociedad civil [27]. Desde 2014, el EITI genera estudios de transparencia regional, que incluyen temas como las transferencias del Ministerio de Economía y Finanzas a las regiones, por concepto de canon [28]. Asimismo, publica los usos que hacen las entidades públicas a nivel local y regional de estos recursos. Hasta 2017 existían tres comisiones EITI regionales: Arequipa, Moquegua y Piura. En sus informes nacionales, el EITI incluye información sobre las contribuciones efectivas de las empresas mineras que pasa por el levantamiento de su secreto tributario.

El compromiso es relevante a los valores de acceso a la información pública y participación ciudadana. Este busca crear instancias regionales de acceso a la información y participación ciudadana sobre recursos no renovables (que en el caso del Perú son básicamente la minería y el petróleo); así como -sobre la base de la experiencia del Perú en el EITI - ofrecer buenas prácticas para un sector de recursos renovables: pesca.

El compromiso es lo suficientemente específico para verificar su cumplimiento. Propone trabajar en la conformación de dos comisiones regionales en el Perú (Apurímac y eventualmente Loreto [29]), la publicación de información por parte del Ministerio de Energía y Minas (MINEM) sobre las actividades extractivas en esas regiones, el inicio de publicación de información para el sector pesca y la transferencia de conocimientos desde el MINEM al Ministerio de la Producción (ente rector de la actividad pesquera en el Perú).

El impacto del compromiso es moderado; es decir, es un paso importante en el área de la política extractiva para mejorar la problemática identificada, pero con alcance limitado. Sin duda, la expansión de la iniciativa EITI a nuevas regiones es una reforma que continúa la creación de espacios que transparentan los ingresos por concepto de la política extractiva en nuevas unidades administrativas y reducen la posibilidad de conflictos. El EITI a su vez genera una institucionalidad regional alrededor de la transparencia: las comisiones tienen que ser creadas por el Gobierno regional y sus participantes también son de la región. Asimismo, traslada una lógica multiactor a los niveles subnacionales, bajo los dos principios guía: respeto a la representación de cada parte y toma de acuerdos por consenso [30]. En ese sentido, el traslado del estándar del EITI a nivel subnacional es un paso importante para la gobernanza de los recursos no renovables.

Sin embargo, el compromiso no aumenta el nivel de ambición del compromiso EITI respecto a planes de acción anteriores: se restringe a la creación de dos comisiones y a continuar la publicación periódica de información (es decir, tareas que la iniciativa ya venía haciendo). Además, antes que se publicara el actual plan de acción [31], a mediados de 2017 se creó una de las comisiones comprometidas (Apurímac). Asimismo, no queda claro cómo operará la transferencia de conocimientos entre la experiencia del EITI con la del sector pesquero (hitos 3 y 4). Ambos sectores apuntan a actividades distintas: las industrias extractivas mineras y de hidrocarburos son de explotación no renovable, mientras que la pesquera es renovable. Las prácticas de transparencia de esta última pasan por indicadores que no existen en las industrias no renovables; por ejemplo, el cumplimiento de las cuotas de extracción anual. El compromiso no aborda los desafíos de estas diferencias.

Asimismo, el sector pesquero en el Perú es uno de los más retrasados en cuanto a cánones de transparencia, con serias limitaciones normativas y de rutinas burocráticas para el establecimiento de comités multiactor que diseñen, monitoreen y evalúen las políticas pesqueras [32]. Las actividades del compromiso, si bien serían un paso gradual positivo para el sector pesquero, no apuntan a la centralidad de los problemas de este (principalmente, la depredación de los recursos marítimos y la ausencia de mecanismos de fiscalización eficaces) y, en ese sentido, no avizoran un cambio sustancial en las prácticas del gobierno durante el período de implementación del plan de acción.

Siguientes pasos

• Este es el tercer plan de acción que incluye un compromiso vinculado a la iniciativa EITI. Se sugiere que -de continuar en el siguiente plan de acción- se potencie el elemento de valor agregado que el plan de acción de OGP proporciona a las actividades preexistentes. El EITI es una iniciativa ya consolidada dentro del Estado peruano, por lo que es necesario plantear una intervención más ambiciosa para su inclusión dentro de otras iniciativas. Este valor agregado podría pasar, por ejemplo, por un enfoque mucho más específico en cambiar prácticas del gobierno6 en el sector pesquero, más allá de la transferencia de información sobre las buenas prácticas.

4. Promover el acceso a la información de los recursos públicos vinculados a actividades extractivas en las instancias multinivel.

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

 “Promover el acceso a la información de recursos públicos que provienen de las actividades extractivas (recursos renovables y no renovables) en las instancias multinivel (gobierno nacional, regional y local). Particularmente en actividades productivas nacionales que poseen problemática e impacto multidimensional: económica, social, y ambiental.”

Hitos

1. Constitución de comisiones multiactor para la promoción de la transparencia y el acceso a la información a cargo del MINEM en 02 Regiones (Gobiernos Sub-nacionales).
2. Publicación periódica de información de industrias extractivas no renovables a nivel nacional y sub-nacional, por parte del MINEM.
3. Identificación y publicación periódica de información desagregada por niveles subnacionales y fuentes
4. Asistencia técnica del MINEM a PRODUCE para la transferencia de conocimientos sobre promoción de la transparencia y el acceso a la información multiactor que puedan ser aplicados en la actividad productiva pesca., de la actividad extractiva pesca

El compromiso se enmarca en la “Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas” (EITI), que se viene desplegando en Perú desde 2006 por parte del Ministerio de Energía y Minas (MINEM). En concreto, el compromiso buscaba “crear instancias regionales de acceso a la información y participación ciudadana sobre recursos no renovables” [29] (que en el caso de Perú son básicamente la minería y el petróleo). Por otro lado, sobre la base de la experiencia de Perú en el EITI, el compromiso también proponía ofrecer buenas prácticas para un sector de recursos renovables: pesca” [30].

El compromiso muestra un avance sustancial. Se constituyeron las comisiones multiactor del EITI en dos regiones del Perú: Apurímac y Loreto (hito 1). En paralelo, conforme al hito 2, se publicaron estudios de transparencia regional referidas a las regiones Apurímac [31], Arequipa [32], Moquegua [33] y Piura [34]. Respecto al traslado de las prácticas del EITI al sector pesca (hito 4), se realizó la “sesión informativa sobre la implementación de la iniciativa EITI en el Perú” en agosto de 2018 dirigida a funcionarios del Ministerio de Producción (rector en materia de pesca). Respecto al hito 3, el Gobierno no ha provisto evidencia de que el Ministerio de la Producción haya publicado información periódica “desagregada por niveles subnacionales y fuentes, de la actividad extractiva pesca”.

Como señala el informe de diseño [35], EITI es una iniciativa consolidada dentro del trabajo del Ministerio de Energía y Minas (tiene personal y presupuesto dedicado) lo que ha redundado en un cumplimiento de los entregables comprometidos por este ministerio.

Respecto al componente EITI del compromiso, este presenta resultados tempranos. Es la primera vez que el EITI se instala en una región amazónica de Perú y en su interior acoge a varios miembros de la sociedad civil regional: la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, además de la empresa Gran Tierra Energy; Acodecospat, la ONG DAR; el Colegio de Biólogos de Loreto; el Colegio de Economistas de Loreto y Universidad Nacional de la Amazonía [36]. Asimismo, según una OSC, en marzo de 2019 sus miembros iniciaron el proceso que llevará a la elaboración del estudio de transparencia regional [37].

La apertura del Gobierno ha sido significativa respecto a los entregables vinculados al trabajo de las instancias regionales de transparencia (hitos 1 y 2) pero sin cambios en lo concerniente a los hitos vinculados al sector pesca (hitos 3 y 4). Sobre la base de esta evaluación, el investigador del IRM considera que el cambio ha sido marginal. Efectivamente, la constitución de dos instancias EITI adicionales (Apurímac y Loreto) creó nuevas oportunidades que permiten a la ciudadanía participar o influir en la toma de decisiones. Asimismo, la publicación de reportes regionales para Apurímac, Arequipa, Moquegua y Piura representa una mayor cantidad de información disponible a los ciudadanos de esas regiones sobre los aportes de las industrias extractivas. Estos reportes, descargables en formato pdf, incluyen información detallada del contexto regional, las contribuciones monetarias de las industrias extractivas en cada tributo o derecho (canon, regalías, sobrecanon, derechos de vigencia), las transferencias a los gobiernos locales, el Gobierno regional y las universidades, así como una sección de recomendaciones.

El alcance del compromiso, no obstante, es menor: como se advertía en el informe de diseño [38], no queda claro que -a raíz del plan de acción de OGP- el compromiso haya ido más allá de lo que el MINEM regularmente venía haciendo como parte de los protocolos del EITI. La ausencia de resultados tempranos en el traslado de las buenas prácticas del EITI al sector pesca (hito 3) también resta importancia al gran valor agregado de este compromiso: a saber, trasladar los avances del EITI a un sector de industrias renovables. El Gobierno no ha provisto evidencia de haber publicado más información sobre pesca, o de haber mejorado la calidad de esta (o de los canales a través de los cuales se publica o se solicita) [39].