Social Oversight of Public Works (PE0084)

• Citizen Participation in Auditing: The Key to Open Response and Recovery (October 1, 2020)

¿Cuál es el problema público que el compromiso aborda?
Barreras de acceso a información que limitan la participación ciudadana en el seguimiento y control de la ejecución de las obras de infraestructura pública, respecto del cual se ha relevado a nivel subnacional la necesidad de contar con información presentada en un formato amigable y de fácil comprensión para la ciudadanía, a través del cual se muestren los datos obtenidos de diferentes fuentes de información vinculadas a los sistemas de inversión, contratación y adquisición, ejecución física y financiera, control gubernamental y control social de las obras de infraestructura pública.

¿Cuál es el compromiso?
La Contraloría General de la República, el Ministerio de Economía y Finanzas y el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, de acuerdo a sus competencias y a través de sus unidades orgánicas, fortalecerán sus sistemas de información para mejorar la interoperabilidad, contenidos y canales de difusión de la información vinculadas a las obras de infraestructura pública dirigidas a la ciudadanía, así como promoverán la participación ciudadana en el control social para alertar, prevenir y detectar posibles riesgos o desviaciones en el uso de los recursos públicos asignados a las obras públicas.

De esta forma se busca construir un círculo virtuoso o cadena de valor desde la planificación, ejecución, seguimiento y control de las inversiones en obras de infraestructura pública hasta su implementación en beneficio de la ciudadanía, contando con su participación activa y de las entidades comprometidas

¿Cómo el compromiso va a contribuir a solucionar el problema público?
El compromiso permitirá eliminar las barreras de acceso a la información de las obras de infraestructura pública al brindar información generada por las entidades involucradas de forma articulada e integral, a través de formatos sencillos y comprensibles para la ciudadanía, considerando las características de diversos segmentos de usuarios y/o grupos poblacionales.

Asimismo, el compromiso representa una oportunidad para formar ciudadanía y desarrollar la vigilancia y el control social. Y de otro lado, es una oportunidad para el sector público de articular esfuerzos para intercambiar y eliminar la duplicidad de registros, mejorar la calidad de la información, y la integridad en la gestión de las obras en los diferentes niveles de gobierno.

¿Por qué el compromiso es relevante a los valores de la OGP?
Es relevante para los valores de la Alianza para el Gobierno Abierto al promover la transparencia y acceso a información, mejorar la rendición de cuentas e integridad sobre la gestión de las obras de infraestructura que tienen a su cargo las entidades públicas. Asimismo, la información disponible y accesible de forma abierta, así como la creación de espacios de participación ciudadana promueven y fortalecen el control social en un área de la gestión que ha venido siendo marcado por acciones contrarias a la integridad, evidenciadas por los casos de corrupción denunciados en los últimos años en el país.

El compromiso también resulta relevante bajo la perspectiva tecnológica y de innovación debido a que los volúmenes de datos alfanuméricos y geográficos relacionadas a las obras públicas pueden ayudar a mejorar la política y gestión pública, así como a identificar patrones, riesgos y generación de alertas, que permitan prevenir, detectar y sancionar el mal uso de los recursos públicos.

Información adicional
El compromiso incluye las obras de infraestructura pública y su relación con los procesos de contratación y adquisición, temáticas recurrentes señalados como espacios altamente vulnerables a la corrupción en la Política y Plan Nacional de Integridad y Lucha Contra la Corrupción 2018-2021.

Asimismo, se destaca que el presente compromiso guarda articulación con los Objetivos de Desarrollo Sostenibles vinculados al desarrollo de innovación e infraestructura (objetivo 9), Paz, Justicia e instituciones fuertes (objetivo 16), así como a la generación de alianzas para el logro de objetivos (objetivo 17), toda vez que se suma la participación de distintas entidades de la administración pública con la finalidad de articular esfuerzos para generar información de calidad, que permita la fiscalización y el control social.

Para promover dichas actividades de fiscalización, la CGR a través de la Gerencia de Prevención y Detección gestiona el sistema de información de obras públicas “INFObras” y promueve la participación ciudadana para el control social que contribuya a la labor de control gubernamental para prevenir y detectar posibles riesgos o desviaciones en la ejecución de las obras.

1. Promover el control social en el seguimiento de la ejecución de las obras a través de una Plataforma de Información de las Obras de Infraestructura Pública.

Objetivo principal

La Contraloría General de la República, el Ministerio de Economía y Finanzas y el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, de acuerdo a sus competencias y a través de sus unidades orgánicas, fortalecerán sus sistemas de información para mejorar la interoperabilidad, contenidos y canales de difusión de la información vinculadas a las obras de infraestructura pública dirigidas a la ciudadanía, así como promoverán la participación ciudadana en el control social para alertar, prevenir y detectar posibles riesgos o desviaciones en el uso de los recursos públicos asignados a las obras públicas.

De esta forma se busca construir un círculo virtuoso o cadena de valor desde la planificación, ejecución, seguimiento y control de las inversiones en obras de infraestructura pública hasta su implementación en beneficio de la ciudadanía, contando con su participación activa y de las entidades comprometidas.

Hitos

1. Revisión y/o mejora del marco normativo e institucional sobre la gestión de información de Obras de Infraestructura pública (seguimiento y control, tecnologías, ciudadanía, etc.)
2. Implementación de mejoras en la interoperabilidad de los sistemas de información y plataforma de información de obras de infraestructura pública.
3. Recopilación y análisis de la información requerida por la ciudadanía con participación de diversos actores (públicos, privados, sociedad civil, etc.)
4. Diseño y desarrollo de contenidos que incluyen la adopción de medidas puntuales tales como: i) mejoras del formato de presentación de la información para que sea amigable para la ciudadanía), ii) la articulación de la información sobre ejecución física y financiera, así como la información de los proveedores.
5. Desarrollo de estrategia comunicacional, incluyendo canales de difusión de la información de obras de infraestructura que fomenten y faciliten el uso de la información por parte de la ciudadanía.
6. Fortalecimiento de capacidades de funcionarios y ciudadanía en el seguimiento y control de las obras de infraestructura.
7. Evaluación y monitoreo de resultados, a través de mecanismos participativos de control social.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulte el plan de acción de Perú en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/01/Peru_Action-Plan_2019-2021.pdf

Análisis del compromiso

Desde 2014, las acusaciones por corrupción en proyectos emblemáticos de infraestructura pública han estado en el centro de la atención de la ciudadanía [1]. Ante ello, se vienen ensayando diversos mecanismos de  toma de responsabilidad a través de alianzas entre instituciones públicas y privadas. La evidencia señala que este tipo de alianzas muestra efectos positivos: según un estudio experimental reciente realizado con municipalidades distritales de Perú, los sobrecostos de las obras se reducían en 50% en aquellos distritos donde se establecía monitoreo a cargo de la sociedad civil y de la Contraloría General de la República [2]. No obstante, las instituciones públicas peruanas que fiscalizan el gasto público aún carecen de mecanismos amigables de diseminación de información y de participación ciudadana en el control de las inversiones del Estado.

El compromiso es relevante para el acceso a la información y la participación ciudadana. Este propone la interoperabilidad de las plataformas de seguimiento a la ejecución de obras del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado - OSCE (plataforma SEACE), Contraloría General de la República (plataforma InfoObras) y MEF (plataformas Sistemas de seguimiento de Inversiones y Sistema Integrado de Administración Financiera). Esta información sería posteriormente de acceso público, por lo que el compromiso incluye su divulgación proactiva. Asimismo, propone recolectar las opiniones de la sociedad civil en torno a la información que le sería valiosa (hito 3), desarrollar una estrategia comunicacional a la ciudadanía (hito 5), fortalecimiento de capacidades a la ciudadanía (hito 6) así como la evaluación y monitoreo a través de mecanismos participativos (hito 7).

El texto del compromiso está redactado con suficiente claridad para comprender qué se va a hacer, aunque tiene vacíos importantes, particularmente en el componente de participación ciudadana. Su impacto potencial es moderado; es decir es un paso importante en la práctica de la política pública de infraestructura en Perú pero con alcance limitado. Para un representante del sector privado, el compromiso permitiría contar con información pública de calidad de las tres instituciones que vigilan el ciclo de la infraestructura pública en el país (MEF, OSCE y CGR). Ello ayudaría, por ejemplo, a transparentar posibles “cuellos de botella” en la ejecución de obras públicas: las empresas privadas suelen ser responsabilizadas por este tipo de demoras, cuando no siempre es así, por lo que el compromiso ayudaría a hacer visibles las responsabilidades de todos los intervinientes [3].

El compromiso está centrado en la interoperabilidad de hasta cuatro sistemas de información. Este es un reto ambicioso, particularmente al tratarse de tres instituciones (un ministerio como el MEF y dos organismos autónomos como la CGR y el OSCE) con formas de recopilar y sistematizar sus datos propios. El valor agregado del compromiso radica en la participación ciudadana que ayudaría a contar con indicadores previamente validados por la sociedad civil (hito 3) y también con la presencia de un mecanismo de monitoreo (hito 7). Si bien el texto original del compromiso no detalla de qué manera esta participación sería significativa, (más allá del establecimiento de menciones generales a consultar a la sociedad civil y establecer mecanismos participativos), según una representante de la Contraloría, se vinculará el compromiso al trabajo de los llamados “monitores ciudadanos de control”. La Contraloría impulsó esta figura de participación ciudadana, como parte de los mecanismos de co-vigilancia a la reconstrucción de obras tras el fenómeno El Niño de 2017. Los monitores ciudadanos son: “personales naturales voluntarias acreditadas por la Contraloría que participan en forma cívica a favor de la comunidad, ejerciendo control social sobre la ejecución de obras públicas” [4]. Son elegidos a través de convocatoria abierta y tienen que cumplir una serie de requisitos de idoneidad y neutralidad política. Se espera que como parte de las actividades de este compromiso, la presencia de monitores ciudadanos se de en todas las regiones del país (actualmente sólo se implementan en 13 regiones) [5].

Compromiso 1. Promover el control social en el seguimiento de la ejecución de las obras a través de una Plataforma de Información de las Obras de Infraestructura Pública

● Verificable: Sí

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Sí

● Potencial para obtener resultados: Moderado

● Cumplimiento: Limitado

● ¿Abrió el Gobierno? Aún no hay resultados iniciales para reportar

Como se señaló en el informe de diseño, el compromiso apuntaba a lograr la interoperabilidad de cuatro sistemas de información, lo que a su vez generaría información de acceso público. El valor agregado del compromiso radica en la participación ciudadana que ayudaría a contar con indicadores previamente validados por la sociedad civil (hito 3) y también con la presencia de un mecanismo de monitoreo (hito 7), por lo que fue considerado como prometedor en el informe de diseño [1].

El compromiso tiene un cumplimiento limitado; es decir, hubo algunos avances parciales en cinco de los hitos (particularmente a nivel técnico), que no contribuyeron significativamente al objetivo general del compromiso. Así, según el último reporte de Contraloría (responsable del compromiso), se han realizado “ajustes a nivel técnico del nuevo sistema INFOBRAS (…) para su posterior implementación dirigida al usuario final” [2], de lo que se desprende que la accesibilidad de la información a la ciudadanía todavía no está disponible. Respecto a los hitos de participación ciudadana (hitos 3 y 7), no queda claro cómo el compromiso se articuló con el mecanismo preexistente de monitores ciudadanos (tal como señaló el Gobierno durante la elaboración del informe de diseño [3]), ni existe evidencia sobre la existencia de un mecanismo de monitoreo junto a la sociedad civil. Por todo ello, el IRM considera que, en materia de apertura del Gobierno, no hay resultados iniciales para reportar.