Citizen Participation Mechanisms for National Environmental Impact Assessment System (PE0105)

¿Cuál es el problema público que el compromiso aborda?

Como parte del diagnóstico de la Política Nacional del Ambiente al 2030, aprobada mediante D.S. No 023-2022- MINAM, este señala que el informe de la Evaluación de Desempeño Ambiental (EDA 2016) reconoce que, a partir del 2008 con la creación del Ministerio del Ambiente, el Perú ha dado pasos importantes en el marco legal ambiental e institucional; asimismo, sugiere que aún deben hacerse efectivas las coordinaciones institucionales, tanto horizontales como verticales, para mejorar la política y la gestión ambiental del país hacia el desarrollo sostenible, superando visiones parciales y sectorialistas. En ese marco, la evaluación refiere que “(...) existe también una percepción bastante generalizada de que la ausencia de monitoreo ha contribuido a la degradación de suelos y bosques, el aprovechamiento deficiente del recurso hídrico y la contaminación con aguas residuales (...)”. La débil gobernanza ambiental se correlaciona de manera directa con la ocurrencia de conflictos de corte socioambiental. De acuerdo a la Defensoría del Pueblo en su informe “Los conflictos socioambientales por actividades extractivas en el Perú” (2007) una de las causas principales de la conflictividad socioambiental radica en la “(...) falta de confianza por parte de la población en la capacidad del Estado para prevenir la contaminación y la degradación de su espacio vital. (...) el Estado no ha conseguido desarrollar adecuadamente las bases de su gestión ambiental. Por lo que, sin un sistema de información sobre la calidad ambiental, estándares ambientales suficientes y adecuados, un sistema nacional de evaluación de impacto ambiental operativo y procedimientos de participación ciudadana eficaces, resulta sumamente difícil construir la confianza de la ciudadanía en la capacidad del Estado para proteger su espacio vital (...)”. En el año 2018, la Defensoría del Pueblo en su Informe “Conflictos sociales y cumplimiento de acuerdos”, aún menciona que la conflictividad tiende a incrementarse cuando la institucionalidad no garantiza procedimientos legales efectivos para resolver demandas sociales y las prácticas políticas entre autoridades y ciudadanía no son percibidas como suficientemente confiables y efectivas. En tal sentido, en el marco del SEIA, se han establecido lineamientos, disposiciones, mecanismos y procesos que promueven la participación ciudadana en los procesos Certificación Ambiental; no obstante, dando que estas disposiciones no son específicas para la ampliación en todos los sectores e instrumentos de gestión ambiental, es necesario realizar mejoras en el marco normativo que permitan consolidar la participación ciudadana efectiva en los tres niveles de gobiernos.

¿Cuál es el compromiso?

La mejora del marco regulatorio en la aplicación de los mecanismos de participación ciudadana que fortalezcan los procesos de evaluación ambiental de proyectos de inversión, lo que permitirá mejorar la articulación del marco legal en los tres niveles de gobierno, a fin de brindar mayor predictibilidad en aquellos aspectos que inciden en la participación ciudadana eficaz. Ello, tendrá como resultado una propuesta normativa que actualice las disposiciones del SEIA, para los procesos de participación ciudadana y actividades bajo el concepto de ciclo de vida a fin de adoptar las mejores decisiones que contribuyan a la sostenibilidad de las inversiones.

¿Cómo el compromiso va a contribuir a solucionar el problema?

Mejorando el marco legal que permita una participación ciudadana en la Certificación Ambiental, que apliquen las autoridades competentes en los tres niveles de gobierno para brindar mayor predictibilidad en aquellos aspectos de la participación ciudadanía, como los que se desprenden de la aplicación del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Se abordarán mecanismos eficaces de participación ciudadana para un mejor entendimiento de las poblaciones, reduciendo el riesgo de restricciones en el ejercicio del derecho a la participación ciudadana. Para ello se medirá su implementación en los procesos de evaluación de impacto ambiental, que se apliquen a partir de la aprobación de la norma.

¿Por qué el compromiso es relevante a los principios de Gobierno Abierto?

El compromiso coadyuvará en la implementación de los mecanismos de participación ciudadana para el sector ambiente de manera más activa y eficaz en favor de la sostenibilidad de las inversiones

PROGRAMACIÓN DEL COMPROMISO (Actividad hito | Unidad orgánica responsable | Medio de verificación | Fecha de Inicio - Fecha de Fin)

Elaborar una propuesta normativa que fortalezca la participación ciudadana en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental | Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental - MINAM | Propuesta normativa elaborada | 1er Semestre - 2023 2do Semestre- 2023

Gestionar la aprobación de la propuesta normativa que fortalezca la participación ciudadana en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental | Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental - MINAM | Informe de sustentación | 1er Semestre - 2024 - 1er Semestre - 2024

Aprobación de la propuesta normativa que fortalezca la participación ciudadana en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental | MINAM | Norma aprobatoria 2do | Semestre - 2024 2do Semestre - 2024

Producto final

Norma aprobada que fortalece la participación ciudadana en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)

Indicadores de resultado para la sostenibilidad del compromiso

Número de estudios ambientales aprobados que consideran las disposiciones establecidas en la norma a los dos (2) años de su aprobación, en sectores priorizados

Action Plan Review

Compromiso 1. Revisar y mejorar el marco regulatorio del SEIA para la participación ciudadana

Para una descripción completa del compromiso, consulta el compromiso 1 aquí: https://www.opengovpartnership.org/documents/peru-action-plan-2023-2025/

Contexto y objetivos:

El Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) es definido como: “un sistema único y coordinado de identificación, prevención, supervisión y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos”. Este sistema comprende: “políticas, planes y programas de nivel nacional, regional y local que generen implicancias ambientales, significativas, así como los proyectos de inversión (…) que podrían causar impactos ambientales negativos significativos [1]”.

La participación ciudadana se incluyó en la normativa ambiental “como un derecho, deber, proceso y principio que todo ciudadano tiene, con una oportunidad baja de influir en las decisiones ambientales finales [2]”. Para ello, el Ministerio del Ambiente instruyó a que los sectores incluidos bajo el SEIA aprueben sus reglamentos de participación ciudadana, para viabilizar este derecho en el proceso de aprobación de las evaluaciones de impacto ambiental. Sin embargo, el texto del compromiso señala: “estas disposiciones no son específicas para la ampliación en todos los sectores e instrumentos de gestión ambiental, [por lo que] es necesario realizar mejoras en el marco normativo que permitan consolidar la participación ciudadana efectiva [3]”. El compromiso abordaría “mecanismos eficaces de participación ciudadana para un mejor entendimiento de las poblaciones, reduciendo el riesgo de restricciones en el ejercicio del derecho a la participación ciudadana [4]”. Según Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR), los procesos de participación ciudadana en materia ambiental se caracterizaban por su premura y por ser vistos como “un check list para cumplir con la normativa”, en tanto se temía que un proceso amplio de participación ciudadana impacte negativamente en la inversión privada [5].

El compromiso es relevante para el valor de participación ciudadana. Según una representante de la sociedad civil, el compromiso responde efectivamente a las prioridades identificadas en el diagnóstico que su organización presentó durante el proceso de cocreación, concretamente en que “los mecanismos de participación ciudadana [existentes] no se ajustan a la realidad y […] no garantizan la participación efectiva [6]”. Si bien las OSC buscaban un compromiso más ambicioso, particularmente en su articulación con lo estipulado por el Acuerdo de Escazú (del que Perú no es signatario), el compromiso representa un avance para lograr contar con reglamentos de participación ciudadana en cada uno de los sectores que aprueban evaluaciones de impacto ambiental.

Potencial para alcanzar resultados

El compromiso tiene un potencial para alcanzar resultados sustanciales. Este pasa por un cambio normativo que, si bien no está especificado en el texto del plan de acción, partiría por buscar una mayor y mejor participación de los ciudadanos en un tema crucial en el país, como es la aprobación de las evaluaciones de impacto ambiental asociados a la creación de infraestructura o el inicio de proyectos de inversión (algunos de ellos, mineros). Perú ha vivido escenarios de conflictividad social recurrentes alrededor de la oposición a ciertos proyectos de inversión: la Defensoría del Pueblo reportó 225 conflictos activos y latentes durante abril de 2023, entre los cuales, el 63,1% es de tipo socioambiental [7].

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

El investigador del IRM recomienda asegurar que la construcción misma del compromiso sea participativa: buscar aliados en el foro multiactor o en la Unidad de Apoyo de OGP, de ser el caso, para conocer las mejores experiencias internacionales que puedan inspirar el objetivo apuntalado con el cambio normativo: garantizar la participación ciudadana en los procesos de SEIA. Esto puede ser complementado por mecanismos de monitoreo o seguimiento al cumplimiento efectivo de los hitos, para los cuales se puede involucrar a terceros actores como la Defensoría del Pueblo, y a la realización de acciones concretas de involucramiento de la ciudadanía en los nuevos mecanismos de participación ciudadana abiertos.

Según el punto de contacto del ministerio implementador, esta sería la estrategia a llevar adelante, independientemente de otros mecanismos vinculantes ya existentes (como, por ejemplo, la prepublicación de la norma para comentarios del público que se da como parte del Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante (AIR) que viene implementando el Gobierno peruano) [8]. Esto ayudaría, asimismo, a que el proceso de implementación no se quede exclusivamente en la creación interna de una norma, sino que el mismo proceso genere movilización de la ciudadanía, representada en la sociedad civil que sea convocada.