Commissions for Extractive Industries Transparency (PE0054)

Problema público identificado: A nivel regional se advierte ausencia de espacios de diálogo entre autoridades, empresas y sociedad civil sobre aportes fiscales (tributación y no tributarios), distribución y uso de recursos públicos provenientes de las actividades extractivas (Canon y otros vinculados). Objetivo: Transparentar e informar a la población sobre el destino de los recursos provenientes del canon por la explotación de recursos naturales que se realiza en su región.

✪ Compromiso 6. Comisiones EITI en Gobiernos Regionales

Texto del compromiso:

Implementar Comisiones para la Transparencia de las Industrias Extractivas en Tres (03) Gobiernos Regionales, a fin de establecer criterios de transparencia sobre el uso de los ingresos que perciben estos gobiernos de las empresas extractivas (mineras y hidrocarburíferas), para fomentar el desarrollo de sus regiones.

• 03 Gobiernos Regionales publican la respectiva Ordenanza que crea la Comisión EITI en su región.

Institución responsable: Comisión Multisectorial Permanente para la Transparencia de las Industrias Extractivas (Comisión EITI por sus siglas en ingles), adscrita al Ministerio de Energía y Minas –MINEM.

Fecha de inicio: No especificada Fecha final: julio 2016

Contexto y objetivos

El problema que se intenta solucionar con este compromiso es la ausencia de espacios de diálogo en las regiones entre autoridades, empresas y sociedad civil, en torno a las actividades de las industrias extractivas, puntualmente sobre los aportes fiscales de las empresas y su uso por parte de la autoridad.

La percepción del problema, por parte de la sociedad civil, está más relacionada con el alto nivel de conflictividad social que se ha registrado los últimos años ^{Conflictos sociales por actividades extractivas en Perú.Puede verse el estudio “Minería y conflicto social” del Consorcio de Investigación y Estudios Sociales (CIES) en: http://cies.org.pe/sites/default/files/files/articulos/economiaysociedad/01-revesz.pdf y el artículo “Perú y sus conflictos socioambientales” elaborado por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental en http://www.actualidadambiental.pe/?p=19819…..} en torno a las actividades extractivas, mineras e hidrocarburíferas en todo el país, bajo un clima de gran tensión, lo que este espacio podría ayudar a disminuir. Los conflictos sociales derivados de las actividades extractivas se han extendido y son percibidos como uno de los mayores problemas para la viabilidad de las inversiones ^{Raymundo Chirinos, Revista Moneda, Conflicto social e inversión minera en el Perú, 162, junio de 2015http://www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Revista-Moneda/moneda-162/moneda-162-09.pdf} y para el mantenimiento de la paz social.

El objetivo del compromiso es transparentar el destino de los recursos provenientes del canon por la explotación de recursos naturales. La solución propuesta es la creación de comisiones EITI ^{EITI, siglas en inglés de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas que reúne a Gobiernos, empresas y sociedad civil y promueve la transparencia en los pagos que provienen de la actividad de la industria extractiva. Tiene sede en Oslo desde 2003 y actualmente cuenta con 49 países afiliados, entre ellos el Perú. Más información en:http://eitiperu.minem.gob.pe/} en tres regiones del país, como un primer avance. Al promoverse este diálogo en estas jurisdicciones, los gobiernos respectivos entregarían la información concerniente al uso que se le da a los ingresos por los aportes fiscales de las empresas; y la sociedad civil estaría informada sobre su destino, así como del monto de las contribuciones efectivas de las empresas.

A través de las ordenanzas regionales respectivas, se obtendría un producto concreto—la conformación de comisiones EITI y un diálogo entre el Gobierno, el sector privado y la sociedad civil. Sin embargo, no se señalan las regiones específicas ni la conformación de las comisiones, por lo que se ha considerado el compromiso con una especificidad media.

El impacto potencial se ha considerado transformador, a pesar del alcance limitado a tres regiones, de un total de 25 (aunque no todas tienen actividades extractivas). Aunque la emisión de una ordenanza regional no implica un diálogo efectivo y fluido de forma automática, es la primera fase del establecimiento de este intercambio entre las empresas extractivas, el Estado peruano y las organizaciones e instituciones de la sociedad civil. A juicio de la investigadora del MRI, y partiendo de la línea base que es la inexistencia de foros de diálogo, se considera que la reproducción del modelo podría contribuir significativamente a la transparencia y la rendición de cuentas en ámbitos regionales, cuya ausencia es fuente de conflictos.

Cumplimiento

Las regiones Moquegua, Piura y Loreto emitieron sendas ordenanzas regionales creando las comisiones EITI en sus respectivas jurisdicciones. Lo hicieron entre marzo de 2013 y mayo de 2014, antes de la vigencia del PNA, como puede verse en los documentos citados más adelante.

De acuerdo a la información proporcionada por la Secretaría Técnica de la Comisión EITI Perú, las comisiones EITI en Moquegua y Piura funcionan con regularidad. Estas comisiones están constituidas por representantes del Gobierno regional respectivo, municipalidades involucradas, empresas y representantes de la sociedad civil. La composición, las actividades y los avances de las comisiones EITI en Piura y Moquegua pueden verse en sus respectivos sitios web ^{Ver información de EITI Piura en: http://eitipiura.regionpiura.gob.pe/ y de EITI Moquegua en: http://www.diremmoq.gob.pe/EITI/} .Ambos procesos tienen Estudios de Transparencia Regional ^{En abril 2016 se presentó el primer Estudio de Transparencia Regional EITI para Moquegua, correspondiente a los años 2012 y 2013. Se espera que se realice uno similar cada dos años. Puede verse en: http://www.diremmoq.gob.pe/EITI/files/Primer-Estudio-EITI-Moquegua.pdf} sobre las transferencias y usos de recursos que provienen de las actividades extractivas, que se vienen difundiendo en espacios regionales.

En el caso de la región Loreto existe la ordenanza desde marzo de 2013 pero, por problemas de la administración ^{El presidente regional de Loreto, Iván Vásquez, fue acusado de diversos actos de corrupción y se dictó una orden de prisión preventiva en su contra en julio de 2014, tras lo que pasó a la clandestinidad y no pudo ejercer el cargo a cabalidad. Finalmente fue sentenciado a 6 años de prisión en diciembre de 2016.} , no ha sido puesta en vigor y la comisión EITI designada, a la fecha, no se ha reunido. EITI Perú informa que se están reiniciando las gestiones para su operación, pero aún falta constituir un grupo multiactor representativo.

De acuerdo al hito que planteó el Gobierno para este compromiso, al haberse previsto la promulgación de ordenanzas regionales en tres regiones, conformando comisiones EITI, el compromiso se habría completado. No obstante, la investigadora del MRI considera que, al no haberse producido la reunión de la comisión ni el diálogo en la región de Loreto, y sí en las otras dos, el nivel de cumplimiento es sustancial.

Como en otros casos, este compromiso se implementó antes del plazo previsto por el plan de acción presentado formalmente a la AGA. Esto se debió a que, mientras el borrador del plan se mantenía en suspenso en el año 2014, la comisión EITI Perú (integrada por las empresas, la sociedad civil y el Estado), venía funcionando regularmente y estaba comprometida a implementar estas comisiones regionales, lo que se hizo en 2014, antes de la vigencia del plan.

Resultados preliminares

El funcionamiento de las comisiones EITI en Moquegua y Piura aparecen con un futuro favorable puesto que, por primera vez, estos actores se sientan a la mesa y dialogan en condiciones de equidad. Para Rolf Pérez ^{“El estado quiere fortalecer su legitimidad a través de la transparencia, pero también porque hace del sector extractivo un sector sostenible y legítimo. Se genera conciencia sobre esta actividad, se articula a los actores de la sociedad civil y se incide sobre las empresas”, dice.} , especialista de la Secretaría Técnica EITI Perú (Órgano de soporte técnico de la Comisión EITI Perú adscrita al Ministerio de Energía y Minas), estas mesas son un ejemplo de diálogo multiactor con el objetivo de llegar a consensos, pues se satisfacen las demandas de información de la sociedad civil, así como de la empresa que quiere saber cómo se invierten los recursos, mientras el Estado se beneficia aumentando su prestigio y su ventaja política como actor regional.

Se priorizaron tres regiones por su importante producción: en el caso de Piura, de hidrocarburos; en el caso de Moquegua, de minería metálica; y en el caso de Loreto por su producción hidrocarburífera. Por esta misma razón, según Rolf Pérez, se ampliará las comisiones descentralizadas y se implementará próximamente una nueva comisión EITI en Arequipa, donde se ha dado un conflicto muy fuerte con el proyecto Tía María ^{Proyecto minero de la Empresa Southern Perú que generó un conflicto social desde el año 2011 sumando a la fecha 7 fallecidos y cientos de heridos por enfrentamientos de la población con la policía.} de la empresa Southern Perú y existe uno latente con la minera Cerro Verde, dos de las compañías mineras más grandes del país ^{Ver ranking de empresas mineras en:http://rankings.americaeconomia.com/las-500-mayores-empresas-de-peru-2014/ranking-500/las-mayores-empresas-del-peru/mineria/} .

La representación de la Sociedad Civil de la Comisión EITI Perú está conformada por el Grupo Propuesta Ciudadana (GPC) que está integrado por un conglomerado de organizaciones no gubernamentales reunidas para tareas de vigilancia, y la ONG Derechos, Ambiente y Recursos Naturales (DAR). Voceros de ambas organizaciones manifestaron a la investigadora del MRI su satisfacción con la conformación de estas comisiones regionales y aseguraron que todos los foros funcionan regularmente, con la participación de la sociedad civil.

Edwin Guzmán, representante de la ONG Labor, miembro de la Comisión EITI Moquegua, dijo para este informe que las reuniones se llevan a cabo en esa región en armonía y que se han verificado tanto los ingresos como los gastos relacionados con el aporte de las mineras de la región al fisco. No obstante, manifestó su preocupación con que la comisión no tenga relación ni eventual impacto en la posibilidad de detener o neutralizar un conflicto social, pues no se ponen en discusión otros aspectos, fuera del estrictamente contable.

A diferencia de lo ocurrido en la Comisión de Seguimiento del Plan de Acción, el foro al interior del EITI se mantuvo sin interrupciones con el concurso de los representantes de la sociedad civil. Aída Gamboa Balbín, coordinadora de la ONG DAR, señala que la comisión funciona sin articulación con la Presidencia del Consejo de Ministros, que lidera la implementación del plan AGA, y que sus actividades en esta etapa no se realizan en este marco formal. Rolf Pérez, por su parte, señala que el Ministerio de Energía y Minas, en cuanto responsable de la promoción y ejecución de la Iniciativa EITI, viene coordinando con la SGP de la PCM la articulación de esta iniciativa al Plan de AGA. Además de participar en la elaboración del Borrador del Plan de Gobierno Abierto, en la que se incorporaron los compromisos de EITI Perú, se ha coordinado y reportado los avances del compromiso durante 2015 y 2016.

Posteriormente se continuó con las coordinaciones entre los años 2015 y 2016, para lo cual también se reportó los avances del compromiso.

El clima del diálogo es el deseado. “En la comisión se ha avanzado bastante, hay confianza, hay avance en el diálogo, se conversa sobre objetivos comunes, se ha llegado a un equilibrio”, señala Aída Gamboa ^{Aída Gamboa Balbín, (coordinadora de la ONG de DAR) entrevista con investigadora del MRI julio de 2016.} .

Dijo también que, por ahora, la alianza EITI no tiene el rol de prevenir los conflictos sociales, pues los informes son muy técnicos y tienen más de un año de desfase, lo que no permitiría utilizar la información como punto de partida para los diálogos, cuando estalle un conflicto social. Añadió como sugerencia automatizar el procesamiento de la información, de manera que llegue de forma oportuna a los actores.

Epifanio Baca ^{Epifanio Baca, entrevista telefónica con investigadora del MRI, septiembre de 2016.} , coordinador del grupo Propuesta Ciudadana, también resaltó la iniciativa EITI como un espacio de diálogo y rendición de cuentas. Dijo que su organización, a través de sus afiliados, participa en las comisiones EITI de Piura y Moquegua y esperan que la experiencia se generalice en todo el país.

Siguientes pasos

En opinión de la investigadora del MRI, el compromiso debe ser completado en el plazo restante del plan de acción. Asimismo, señala que en una siguiente etapa, debe incrementarse el número de regiones en las que se conformen comisiones EITI, principalmente, en aquellas donde las actividades de explotación se han incrementado sustancialmente y donde se presentan conflictos sociales o los hay latentes.

En opinión de los participantes del focus group, el compromiso debería centrarse en la calidad de la información y la explicación de los aportes fiscales de las empresas, si son producto de dispositivos legales o regímenes especiales y si están tributando “lo justo”, más que conocer las cifras y su destino. Según un participante del focus group, “Las comisiones de transparencia pueden funcionar, y las cifras pueden calzar, pero eso no garantiza la calidad de la información que se está entregando y la disminución de los conflictos sociales” ^{Focus Group} .

Adicionalmente, se puede mejorar el compromiso verificando la calidad y la oportunidad de la información que se genera y comparte en las comisiones EITI colocando parámetros mínimos en tiempo y en especificidad de los datos. Finalmente, de acuerdo a lo expresado en el focus group de Arequipa, región que ha experimentado uno de los conflictos sociales más extensos por actividad extractiva ^{Conflicto por el proyecto Tía María, ya citado.} y donde se piensa implementar próximamente una comisión EITI; el diálogo que se dé en dicho foro podría servir para bajar el nivel de tensión cuando exista, estableciendo acuerdos mínimos entre las partes para evitar confrontaciones violentas como viene ocurriendo.