Local Authorities for Transparency and Citizen Participation (ES0026)

Promotional institution: Federation of Municipalities and Provinces (FEMP); Other actors: Government: Ministry of Finance and Civil Service; Civil society, private initiative, multilateral and working groups: Local entities University Network Collaborating Partners and observers UN-HABITAT/UCLG/SEGIB Transparency International; Status quo or problem addressed: The principles and recommendations of the Open Government Partnership indicate that a comprehensive strategy is needed. This means that all levels of government have to jointly bring themselves closer to the citizens by becoming more transparent and participatory. The level of local administration must move forward with these recommendations by supporting each other and other levels of government. Diagnosis of the situation: Little awareness in society Deficit in the use of mechanisms for participation and collaboration. Multiple rules, complex in many cases, not developed in some aspects, without sanctioning capacities. Local organization with very small municipalities with difficulties implementing legal obligations. Lack of coordinated action between levels of government and between the different local governments to facilitate and reinforce the participation and collaboration of citizens and society. Problem needing to be resolved: Lack of a space of articulation between local governments that allows building institutional strategies that are more homogeneous, simple and efficient for citizens.; Main objective: Promote the consolidation and operation of the Network of Local Entities for Transparency and Participation as an instrument for: Piloting the evolution of traditional local citizen participation policies towards open government policies. Generate an exchange framework that allows the FEMP to represent, in a sustained and specialized manner, the local administration in the construction of the country's overall open government strategy and facilitate the deployment of the purposes of other governments (Autonomous Communities) with the aim of achieving the maximum social impact.; Brief description of the commitment: Article 1 of the Law regulating the rules of local government describes municipalities as the immediate channels for citizen participation in public affairs, the approval of Law 19/2015 on Transparency and Good Governance and the will to make legislation and to develop its purposes, makes the FEMP Governing Board approve the implementation of the Network of Local Entities for Transparency and Citizen Participation to share insights, resources and promote innovation and the permanent improvement of the relationship between local governments and Citizens under the principles of Open Government, under the prism of governance and collaboration between governments and through the exchange of experiences, lifelong learning, networking and developing projects. Its inspiring VALUES are integrity, willingness to seek solutions, collaboration and exchange, learning and commitment to social innovation. General objectives: Local Governments 1.- Promote the progress of effective policies of transparency, participation and citizen collaboration of Spanish local entities as a whole to achieve stable frameworks of coexistence and favoring the economic and social development of the territories. Citizens/Society 2.- Facilitate the exercise of the rights of access to information and of citizen and society participation at local level, seeking involvement and commitment to public action. Public Value 3.- Reinforcing and increasing the confidence of citizens in local governments, assuming good governance commitments and exemplary practices in the areas of accountability, participation in decision-making and in the design and evaluation of public services. The shareholding partners of the Network are the Local Entities that express, through the corresponding agreement adopted by the Plenum of the Corporation, their express desire to join. Within the framework of the global organization of local representation, United Cities and Local Governments (UCLG), the objective is to create a Community of Practice to develop a strategy for the definition and implementation of open government policies at local level in different regions of the world highlighting the work developed at national level by the Network and the URBAN GLASS Ibero-America project.; OPG challenge addressed by the commitment: The commitment aims to operate, transversely, on the set of OGP challenges and considers them as links in a virtuous circle of progress. Increase in public integrity More efficient management of public resources Improvement of public services Increase in corporate responsibility Creation of safer communities; Relevance: The local entities in our country are, for normative reasons, of trajectory and practice, the level of government that articulates communities and territories and a key piece to making the principles of open government among the citizens real as well as activating their prominence. Many local entities have a significant deficit of resources, including those of knowledge, and a collaborative ecosystem must be favored, which spreads and disseminates values and practices and which is willing to share resources. The non-formalization of the commitment of the local entities with the policies of open government and the non-use of the network would suppose: Not reaching the Governments closest to the citizens. Limiting participation as many local entities have difficulty opening channels of collaboration using information technologies and the use of shared resources would allow this. To promote the fragmentation of modes of operation which imply inefficiency for the institutions and complexity for the citizens. This commitment considers it very important to avoid creating gaps in opportunities for participation by territories, people and topics or areas of action and aims to generate balancing mechanisms as well as homogeneous progress.; Aim: Open Government policies are currently in a phase of formulation and development. It is necessary to build systems for sharing, monitoring and evaluation to ensure the correct application of the same and identify if the axes that normalize it find the right balance. In this sense, one of the challenges identified in the deepening of open government models, both in Spain and in particular in Spanish local governments, is to establish an adequate link between policies of transparency and policies of participation and citizen collaboration. Although in the last stage, local governments have focused on transparency in the framework of open government strategies, participation and collaboration require an improvement in the quality of transparency, through the incorporation of mechanisms that offer citizens information about the traceability of the decisions that are adopted and the impulse towards a development that allows the achievement of an integral model of open government. The aim of the commitment is to generate work means and formulas, sustainable over time and accessible for all the members of the ecosystem of those interested in the development of the rights of the people and the principles of Open Government.

EJE COLABORACIÓN

1.3 Promoción de la Red de entidades locales de transparencia y participación ciudadana

Nota editorial: Este compromiso tal como está formulado en el tercer plan, consta de seis metas. A fin de facilitar su evaluación, se decide la fusión de tres metas por su relación entre ellas. Las metas 1, 2, 4 y 5 conforman el bloque denominado “Consolidación de la red y fortalecimiento de capacidades”, mientras que las metas 3 y 6 se evalúan de manera independiente dada su entidad.

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Promover la consolidación y el funcionamiento de la Red de entidades locales por la transparencia y la participación como instrumento para:

Pilotar la evolución de las tradicionales políticas de participación ciudadana locales hacía políticas de gobierno abierto. Generar un marco de intercambio que permita a la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) representar, de forma sustentada y especializada, a la Administración local en la construcción de la estrategia global de gobierno abierto del país y facilitar el despliegue de los propósitos de otros gobiernos (Comunidades Autónomas) con el fin de alcanzar el máximo impacto social.

Dicho objetivo general se desarrollará a través de las siguientes metas o actividades: 1. Consolidación de la Red de Transparencia y Participación; 2. Asesoramiento a las entidades locales; 3. Sensibilización a la ciudadanía; 4. Capacitación (formación); 5. Intercambio y creación conjunta de herramientas en materia; 6. Comunidad de prácticas internacional (en el marco de CGLU).

Fecha de inicio: Junio 2017 Fecha de término: Junio 2019

El texto completo del compromiso se encuentra en Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible en https://bit.ly/2Wubeyk.

Contexto y objetivos

Objetivo general y relevancia

Las entidades locales son los cauces inmediatos para promover la participación ciudadana. Sin embargo, la gran cantidad y diversidad de municipios que existen en España (8.131 entidades locales) [6] hace muy difícil una homogenización para su tratamiento. Son muchos los retos a los que se enfrentan los municipios, desde recursos limitados, déficit en el uso de mecanismos de participación y colaboración, hasta la gran diversidad y complejidad de la normativa aplicable en materia de transparencia y acceso a la información. Ello provoca que los municipios tengan en ocasiones dificultades para implantar las obligaciones legales y carezcan a su vez de potestades sancionadoras para su aplicación. Todo ello, unido a la falta de una estrategia de coordinación en materia de gobierno abierto entre los niveles de Gobierno y entre los diferentes gobiernos locales, hace muy pertinente y necesaria la consolidación de la Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación [7], Esto en el marco de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), como espacio de articulación entre gobiernos locales que permita construir estrategias institucionales más homogéneas, sencillas y eficientes para los ciudadanos.

El compromiso es considerado relevante a los valores de acceso a la información y participación ciudadana y las actividades de consolidación de la red (meta 1) son particularmente relevantes. Estas actividades consisten en la creación de espacios y herramientas conjuntas que promuevan la participación ciudadana y orienten una mejor comprensión y aplicación uniforme de la transparencia en las localidades. Por ejemplo, el Portal de Transparencia Local en la nube [8] elaborado en colaboración con el Ministerio de Política Territorial y Función Pública puede tener un efecto directo en el acceso a la información, mientras que la producción de marcos legislativos comunes para propiciar la participación ciudadana y el buen gobierno, es relevante, aunque de manera indirecta, para crear y fomentar las oportunidades de participación.

Respecto a las actividades de sensibilización a la ciudadanía (meta 3), la investigadora del IRM considera positivo que sus acciones prevean una pluralidad de actores como público objetivo: comunidad educativa, funcionarios locales, académicos. Esto se valora como relevante para el acceso a la información. Sin embargo, se podrían optimizar dichas actividades de sensibilización añadiendo acciones para incentivar la participación ciudadana o el control social como manifestación de la rendición de cuentas pública.

Adicionalmente, el compromiso prevé numerosas actividades fundamentales para el fortalecimiento interno de la administración, como las asistencias técnicas, la formación a funcionarios o el intercambio de experiencias y la comunidad de prácticas internacional.  Estas metas en particular, aunque sean condiciones necesarias para la integridad pública, no incluyen un componente de cara al público (que busque directamente mayor acceso a la información, espacios de participación ciudadana o mecanismos de rectificación ante el público). Sin embargo, el compromiso en su totalidad busca mejorar el acceso a la información y la participación ciudadana.

Verificabilidad e impacto potencial

En su globalidad, el compromiso es verificable por cuanto, en la mayor parte de las acciones propuestas (estudios y publicaciones, reuniones, formación, convenios, elaboración de reglamento, etc.), es posible comprobar que se hayan llevado a cabo.  Sin embargo, unas son más específicas que otras a la hora de determinar el grado de cumplimiento o de éxito en el desempeño de la actividad. El compromiso se estructura en seis metas que podríamos denominar ejes de acción, pues contienen a su vez actividades concretas: la consolidación de la red (meta 1) las actividades de formación (meta 4) así como las de intercambio y creación conjunta de herramientas (meta 5). Todas ellas suponen productos concretos o acciones que son fácilmente verificables.

Sin embargo, la meta relativa al asesoramiento a las entidades locales (meta 2) así como la relativa a la comunidad de prácticas internacional (meta 6) tal como están redactadas son más inespecíficas. En el primer caso la puesta en marcha de un correo electrónico o la celebración de convenios con socios colaboradores no permiten concluir que proporcionarán asesoramiento a los municipios en la apertura del Gobierno. Lo mismo sucede con la meta 6, que se describe con poca concreción para poder ser verificable. No se aporta detalle de cuál será la contribución de los distintos foros internacionales y de qué manera estos contribuirán a mejorar las prácticas de gobierno abierto de los entes locales.

En relación al impacto potencial del compromiso, cabe señalar que las acciones formativas para empleados locales y cargos electos desarrolladas en colaboración con el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) y otros órganos de control y las OSC (meta 1) tienen un impacto potencial significativo para establecer un adecuado enlace entre políticas de transparencia, participación y colaboración ciudadana. Esto redundará en un aumento de la confianza en las administraciones públicas y una mejor comprensión de los principios de gobierno abierto. Es por ello que se le asigna un impacto potencial moderado. En palabras de Rafael Camacho [9]:

“el compromiso es útil para las entidades locales, puesto que les aporta herramientas muy valiosas elaboradas colaborativamente por personas expertas …que se ponen a disposición de las entidades en abierto gratuitamente; además construye y facilita puentes de conexión entre las entidades, lo que favorece sin duda el aprendizaje mutuo y la mejora continua”.

La investigadora del IRM reconoce el valor de las herramientas generadas por la red y su potencial de aplicación a los retos diarios de las entidades locales, sobre todo en relación al acceso a la información. No obstante, el presente compromiso está limitado en su alcance por falta de información sobre cómo la Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación podría aumentar el conocimiento y lograr su aplicación a través de medidas concretas que supongan una apertura del Gobierno local.

De ser implementadas, tal como se formulan las acciones asociadas a la meta 3 para mejorar la sensibilización de la ciudadanía desde el ámbito educativo, empresarial o social, podrían tener un impacto importante. Sin embargo, la investigadora del IRM considera que su impacto potencial es moderado, pues se podría incluir en su contenido la promoción de la participación ciudadana y el control social así como ampliar el público objetivo con actividades dirigidas a la ciudadanía en general.

La investigadora estima muy positiva la apuesta de la FEMP por el aprendizaje y enriquecimiento entre pares gracias del intercambio de experiencias con otros municipios y regiones de América Latina, a través de la creación de la Comunidad de Prácticas Internacionales, a pesar de las consideraciones realizadas en relación a su relevancia y verificabilidad. Adicionalmente dicha iniciativa se asoció con Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) [10], organización mundial de representación local, y con el programa subnacional de OGP [11] para el diseño conjunto de estrategias, objetivos, metodologías y mecanismos de difusión. Para ello se consideró el potencial de las entidades locales como lugares de oportunidad y motores para la consecución de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y concretamente para para el logro de los Objetivos 11º y 16º de Desarrollo Sostenible [12] (ODS).

Siguientes pasos

La consolidación de una red que articule a las entidades locales al tiempo que fortalezca sus capacidades técnicas para hacer frente a sus obligaciones legales en materia de transparencia, acceso a la información y participación ciudadana y se nutra de experiencias internacionales, es una iniciativa que posee un importante potencial de impacto. Sin embargo debe plantearse de forma que resulte directamente relevante para los valores de gobierno abierto o, en otras palabras, que contribuya de manera tangible a mejorar el acceso a la información, la participación o la rendición de cuentas pública. En este sentido se recomienda que la Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación plantee de cara al futuro acciones orientadas a lo siguiente:

• Adopción de prácticas y mecanismos concretos de acceso a la información, datos abiertos y reutilización de la información de utilidad para los desafíos diarios de los municipios. Un ejemplo de ello puede ser la formación encaminada a generar ordenanzas municipales de transparencia que se plasmen en experiencias piloto con capacidad de replicabilidad, o el fomento del aprendizaje entre pares y la sostenibilidad las herramientas ya creadas por la red: banco de buenas prácticas, guías para la apertura de datos, banco de datos con criterios interpretativos.
• Continuar con los esfuerzos divulgativos y de sensibilización de la ciudadanía, ampliando su contenido con acciones que promuevan la participación ciudadana y el control social como manifestación de la rendición de cuentas pública. Asimismo ampliar el público al que se dirigen las acciones de sensibilización, promoviendo con ello un mayor conocimiento e implicación de la ciudadanía que redunde en la construcción paulatina de una cultura de la integridad en España.
• Mejorar la interlocución entre la red de entidades locales con la existente Red Autonómica para la Participación Ciudadana, en funcionamiento desde 2016, a fin de nutrirse mutuamente y poder alinear una estrategia de coordinación en materia de gobierno abierto, entre los niveles de Gobierno.

1.3 Promoción de la Red de entidades locales de transparencia y participación ciudadana

EJE COLABORACIÓN

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Promover la consolidación y el funcionamiento de la Red de entidades locales por la transparencia y la participación como instrumento para:

Pilotar la evolución de las tradicionales políticas de participación ciudadana locales hacia políticas de gobierno abierto. Generar un marco de intercambio que permita a la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) representar, de forma sustentada y especializada, a la Administración local en la construcción de la estrategia global de gobierno abierto del país y facilitar el despliegue de los propósitos de otros gobiernos (Comunidades Autónomas) con el fin de alcanzar el máximo impacto social.

Dicho objetivo general se desarrollará a través de las siguientes metas o actividades: 1. Consolidación de la Red de Transparencia y Participación; 2. Asesoramiento a las entidades locales; 3. Sensibilización a la ciudadanía; 4. Capacitación (formación); 5. Intercambio y creación conjunta de herramientas en materia; 6. Comunidad de prácticas internacional (en el marco de CGLU).

Fecha de inicio: junio de 2017 Fecha de término: junio de 2019

El texto completo del compromiso se encuentra en Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2VRxyXy

La Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación, [10] creada a instancia de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), se consolidó ante la falta de un espacio de articulación entre gobiernos locales a fin de construir estrategias institucionales más homogéneas, sencillas y eficientes para los ciudadanos. De esta manera contribuyó a la evolución de las políticas tradicionales de participación ciudadana hacia políticas de gobierno abierto.

Sus seis metas se completaron, las cuales se podrían considerar como ejes de acción dada la amplia extensión de las mismas, compuestas a su vez por 29 actividades.

En estos dos años y medio, la Red se encuentra consolidada logrando afianzar el espacio de articulación local en materia de gobierno abierto. Destaca en este componente el Canal Red FEMP [11], el canal de comunicación de la Red que cuenta con numerosos recursos y noticias de interés en materia de transparencia y participación local. En cuanto al fortalecimiento de capacidades, la formación de personal técnico y político en materia de transparencia contribuyó positivamente a la aplicación de políticas orientadas a aumentar la implicación de la ciudadanía en los asuntos públicos. Se destaca el valor de la creación conjunta de herramientas de gran utilidad como la Guía de Datos Abiertos y el Código de Buen Gobierno Local.

El componente de sensibilización a la ciudadanía mediante la difusión de buenas prácticas entre entidades locales constituye una herramienta de gran utilidad para homogeneizar metodologías y compartir recursos entre actores de tan diversa entidad, imprescindibles para desplegar la cultura del gobierno abierto en el mapa local. Entre estos recursos se encuentran: material educativo en materia de transparencia, guías para el ejercicio del derecho de acceso con o sin identificación del demandante, presupuestos participativos, audiencias públicas municipales, instrumentos normativos, herramientas de participación directa e individual [12], estrategias de participación ciudadana [13], entre otros. Estos se reunificaron en un repositorio de buenas prácticas [14] con un gran potencial de utilidad tanto para la ciudadanía como para los gestores públicos.

Las publicaciones realizadas por la Red representan un logro importante en la consolidación de enseñanzas y recomendaciones. Se destacan: Gobernanza Participativa Local [15] que “…analiza en la teoría y en la práctica cómo se configura la participación ciudadana local en el siglo XXI sobre la base de una auténtica gobernanza compartida, todo ello en un nuevo marco de relación con la ciudadanía…” y la publicación Innovación Pública en el ámbito local [16]que “acerca la innovación pública enfocándola a las necesidades de las administraciones locales”. Las acciones contenidas en este compromiso se dirigen en su mayoría, a excepción del Canal RED FEMP [17], a un público especializado, aunque no se documentaron las acciones divulgativas a la ciudadanía en general lo cual contribuiría a la optimización de los excelentes recursos realizados así como podría favorecer una mayor participación ciudadana.

El compromiso contiene una vertiente internacional que posicionó a la FEMP como representante de las entidades locales en la construcción de la estrategia global de gobierno abierto a través de la divulgación, implementación y seguimiento de la Agenda 2030, tanto en foros nacionales como internacionales. Éste identifica claramente su contribución a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de la constitución de una Comunidad de Prácticas sobre Transparencia y Gobierno Abierto a nivel Global dentro de la Red Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU). La Comunidad de Prácticas estableció como socio importante al Programa Local de la Alianza para el Gobierno Abierto. Ambas organizaciones establecieron un esquema de colaboración para diseñar una agenda conjunta y una estrategia común para promover el trabajo y el rol de los gobiernos locales en las agendas nacionales y globales de gobierno abierto, así como fomentar el desarrollo de capacidades locales y espacios de intercambio en esta materia [18]. La Comunidad de Prácticas internacional tiene una extensa agenda participando activamente en el programa Urban Glass Iberoamérica así como haciendo parte de numerosos eventos [19].

La Comunidad, iniciativa de la FEMP, se encargó en un primer momento de articular la presencia del colectivo de gobiernos locales y regionales en el Foro Político de Alto Nivel para la evaluación del ODS 16 [20], como principales colectivos en la elaboración e implementación de los ODS.

En suma, las acciones contenidas en el presente compromiso contribuyeron de manera excepcional a promocionar tanto la participación ciudadana de los entes locales como de su ciudadanía. A través de la Red, resultado de este compromiso, los gobiernos locales mejoraron sus canales de participación al tiempo que se capacitaron para promover una mayor transparencia activa, favoreciendo asimismo una apertura de Gobierno excepcional en materia de acceso a la información. Este compromiso es un ejemplo de cómo los planes de acción de OGP pueden servir para mejorar la articulación entre gobiernos locales y el Gobierno nacional en materia de gobierno abierto. Futuros planes de acción pueden servir para seguir explorando cómo fomentar el progreso conjunto de las entidades locales compartiendo buenas prácticas y propiciando el modelo de gobernanza abierta en todos los niveles.