Observatory on Participation (ES0029)

Ministries responsible: Ministry of the Presidency (Under-secretariat and Center for Political and Constitutional Studies) and Ministry of Finance and Civil Service.; Other actors: Ministerial Departments, Autonomous Communities and Spanish Federation of Municipalities and Provinces.; Civil society, private initiative, multilateral and working groups: Organizations from the Civil Society, Consumers and Users and representatives from the academic world.; Status quo or problem to be addressed: There is great diversity in forms of participation, both in the public information process for the elaboration of norms, and the design and execution of public plans and programs or through web pages, social networks and computer tools on the operation of public services and through advisory bodies. It is necessary to carry out an evaluation of its true effectiveness, to what extent and scope the opinion of its citizens or representative organizations are taken into account in the rules that affect them, in the design and execution of public policies and in the provision of public services.; Main objective: Carry out a diagnosis of the situation of participation in the public sphere, both through advisory bodies, as well as the different consultation mechanisms and tools, in order to identify good practices and areas for improvement, for the development of effective participation strategies.; Brief description of the commitment: It aims to develop a quadruple diagnosis about participation: On the one hand, on the advisory bodies, on the other, on the process of public information, a third on public plans and programs, and finally on web pages and electronic mechanisms for participation in the scope of the General State Administration and its Public Bodies.; Addressed challenge of the OGP by the commitment: Increase in public integrity.; Relevance: The main value reinforced by this commitment is that of participation, since the implementation of this measure will allow for more efficient and effective participatory processes. Transparency is also reinforced by making information available on the channels and participation services available to the EGM.; Aim: The progressive implementation of this commitment addresses a demand from civil society to be able to measure the degree of participation of society in public affairs, the degree of effectiveness of existing mechanisms of participation and the means available. This is a first phase of diagnosis and recommendations that in the future may lead to the configuration of an observatory on participation with broader and integrating objectives and vocation of permanence.

EJE PARTICIPACIÓN

2.2 Observatorio de Participación – Fase diagnóstico y recomendaciones

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Llevar a cabo un diagnóstico de la situación de la participación en el ámbito público, tanto a través de órganos consultivos, como de los distintos mecanismos y herramientas de consulta, con el fin de identificar buenas prácticas y de áreas de mejora, para el desarrollo de estrategias de participación eficaces.

Cuádruple diagnóstico sobre la participación: Por un lado sobre los órganos consultivos, por otro, sobre el trámite de información pública, un tercero sobre los planes y programas públicos y, finalmente, sobre páginas webs y mecanismos electrónicos de participación en el ámbito de la AGE y de sus Organismos Públicos.

Fecha de inicio: Junio 2017 Fecha de término: Junio 2018

El texto completo del compromiso se encuentra en Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2Wubeyk

Contexto y objetivos

Objetivo general y relevancia

Hay un creciente interés en la participación ciudadana como herramienta para acabar con la desafección de la ciudadanía hacia las instituciones públicas y sus gobernantes.

Sin embargo, un estudio reciente sobre procesos participativos en el ámbito local en España desprende que: “…en la mayoría de las experiencias participativas llevadas a cabo, las tasas de participación no son muy altas. Generalmente, las personas o grupos que participan tienden a ser los mismos que ya participaban o que ya tenían voz. El gran reto por tanto es, que las personas y grupos que no participen lo hagan. Para ello se debe llevar a cabo un análisis previo de la población e intentar realizar estrategias encaminadas a que esos grupos o personas individuales que no participan lo hagan” [18].

El presente compromiso, tal como se describe en el plan de acción, busca elaborar un diagnóstico para: “poder medir el grado de participación de la sociedad en los asuntos públicos, el grado de eficacia de los mecanismos de participación existentes y de los medios disponibles.”

Los cuatro estudios que componen el compromiso se orientan a elaborar un diagnóstico sobre la participación en las siguientes áreas:

1.- Órganos consultivos:  Los resultados que arroje el estudio revisten especial importancia ya que según las partes entrevistadas: “hay gran número de órganos consultivos que carecen de contenido, algunos no se han llegado a constituir o se reúnen de forma tan esporádica que su impacto en la participación ciudadana no es relevante.” Asimismo afirman: “al no ser vinculantes sus decisiones, su eficacia siempre va a depender de la voluntad política de quien presida dicho órgano”. Resaltan la importancia de incidir en mejorar los argumentos de las decisiones adoptadas pues “la transparencia no es una mera formalidad, es una realidad” [19].

2.-Trámites de consulta en proyectos normativos: Las opiniones afirman que en la mayoría de las audiencias previas convocadas ante un trámite normativo, prácticamente no se reciben aportaciones ciudadanas. Generalmente participan organismos y sectores económicos afectados. Los representantes del Consejo de Consumidores y Usuarios (CCU) declaran que está en su interés cotejar entre las alegaciones realizadas en los trámites de audiencia y lo incorporado finalmente en los textos normativos. Sin embargo la ausencia de medios impide esta labor.

3.- Planes y programas públicos: Quizá esta instancia de participación sea la más desconocida, por lo que es necesario mejorar la difusión y el acercamiento de la administración a la ciudadanía.

4.- Redes sociales: Resultará asimismo de gran interés analizar el uso e impacto de estos canales de interacción y comunicación. Siendo relevante mejorar su estrategia comunicativa para llegar a todos los segmentos poblacionales, tanto a los jóvenes como a la población más adulta, sin ignorar la brecha digital existente en nuestra población. Por esta razón la participación ciudadana debe promoverse de igual forma por medios de comunicación tradicionales, como ya se ha expuesto reiteradamente a lo largo de informe.

El compromiso se valora como relevante para el acceso a la información ya que permitirá conocer qué espacios y/o herramientas de participación pública existen actualmente así como su efectividad e impacto. Los estudios diagnósticos permiten elaborar una línea de base e ir midiendo resultados a medio y largo plazo en el mapa de la participación pública estatal. Asimismo, se espera que posteriormente incidan en la planificación de acciones o susciten cambios en las herramientas y canales participativos existentes. El diagnóstico cuádruple podría aportar información relevante a la ciudadanía que desee participar en proyectos normativos, en órganos consultivos, en redes sociales o planes y programas de ámbito estatal. Por ello la investigadora del IRM valora que el compromiso tiene relevancia (aunque en menor medida) respecto a la participación ciudadana, dado que no es posible deducir una aplicación automática de las recomendaciones de los estudios en estrategias eficaces para una mejora en la participación.

Verificabilidad e impacto potencial

El compromiso es verificable en la medida en que se podrá comprobar la publicación de los cuatro estudios diagnósticos y recomendaciones, y su posterior presentación y difusión.

Respecto al impacto potencial, la investigadora considera que este compromiso es un primer paso para sentar la base sobre la cual se podría mejorar la participación. Podría tener un impacto positivo aunque menor, pues el compromiso solo prevé la realización de los diagnósticos y recomendaciones derivadas, sin incluir un plan de implementación sucesivo que lleve al cambio en la práctica gubernamental en el área de participación pública en España. Queda pendiente conocer cómo las propuestas derivadas de los diagnósticos serán consideradas o no y/o concretados efectivamente en cambios normativos, y recomendaciones de política pública orientadas al cambio en las instancias de participación que actualmente usa la Administración general del Estado. También está por conocer si se conformarán nuevas instancias participativas y cuáles serían sus objetivos, alcance y cobertura legal.

Siguientes pasos

El diseño de una metodología participativa sería la mejor herramienta para obtener un punto de partida sobre el nivel de participación y la efectividad de los canales y espacios habilitados para ello. La ciudadanía desempeña un papel fundamental para fomentar que las instituciones sean más transparentes, responsables y efectivas, así como en aportar soluciones innovadoras a los complejos desafíos del desarrollo. Es por esto que es necesario identificar qué tipo de participación contribuye más a los resultados para poder desarrollar un enfoque coherente y efectivo para la promoción de la participación ciudadana [20]. Por tanto, son indispensables la iniciativa institucional y los consiguientes recursos para posibilitar el diseño participativo de las mejores herramientas para llevarlo a cabo, así como el momento político propicio para que dicha participación pueda generar impacto.

La propia Constitución española en su artículo 9.2 [21] recoge el deber de los poderes públicos de facilitar la participación ciudadana en la vida política, económica, cultural y social del país. Muchas de las leyes autonómicas [22] de transparencia han incorporado la participación como parte de su articulado, buscando de esta forma la consecución de la participación activa de la ciudadanía como manifestación de la soberanía popular y contribuyendo con ello a la construcción de una identidad colectiva que conforme un espacio público avanzado frente a los retos que presentan las complejas sociedades actuales.

Por los motivos planteados, la investigadora del IRM considera pertinente continuar con la labor iniciada por este compromiso. El mismo contempla la posibilidad de configurar un “Observatorio sobre participación con objetivos más amplios e integradores y vocación de permanencia” como un resultado esperado en una ulterior fase no contemplada dentro del presente plan de acción. En esta línea, la investigadora recomienda  lo siguiente de cara a los próximos planes de acción:

• Conocer, difundir y hacer uso de las recomendaciones obtenidas en este cuádruple diagnóstico sobre la participación, a fin de diseñar de manera participativa con la ciudadanía, las OSC especializadas en la materia y con las entidades de la Administración española, una agenda estratégica para el fortalecimiento de las instancias participativas de toda la AGE. Esto incluye conformar espacios participativos específicos dentro del observatorio, orientados a debatir y definir mejoras a las instancias evaluadas existentes, tanto como considerar la conformación de nuevas instancias participativas. Si finalmente no se llegara a configurar dicho observatorio, sería necesario planificar estrategias alternativas para poner en práctica de forma participativa las recomendaciones que se desprendan de los estudios.
• Evaluar las metodologías llevadas a cabo para la realización de este cuádruple diagnóstico. Tal como se desprende de un estudio sobre la participación pública en España [23], la evaluación puede arrojar luz sobre algunos sesgos que no se habían contemplado previamente, o sobre cómo se puede mejorar el proceso en una segunda etapa. Es recomendable realizar dicha evaluación de una manera participativa y transparente en todas sus etapas, incrementando así sus posibilidades de éxito.
• Introducir un enfoque centrado en los destinatarios de los espacios y herramientas de participación, a la hora de plantear la estrategia de difusión planificada, respecto al tipo de información y canales para su puesta en práctica [24], [25].
• Pese a que existen iniciativas ciudadanas [26] respecto de este tema, en España no se ha contemplado avanzar hacia una regulación estatal que incluya en una sola norma los distintos mecanismos de participación ciudadana directa, que revise las actuales Leyes Orgánicas de Referéndum e Iniciativa Legislativa Popular y que sirva como marco de referencia para las distintas legislaciones autonómicas y locales. De esta manera brindaría cobertura a otras instancias o mecanismos de participación. Así pues, teniendo en consideración las recomendaciones arrojadas por el cuádruple diagnóstico de la participación, se recomienda valorar la pertinencia de formular un marco jurídico de alcance estatal que regule la participación ciudadana y armonice las prácticas en el país en cuanto a: garantías, espacios, herramientas, tipos de participación, etc.

2.2 Observatorio sobre Participación

EJE PARTICIPACIÓN

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Llevar a cabo un diagnóstico de la situación de la participación en el ámbito público, tanto a través de órganos consultivos, como de los distintos mecanismos y herramientas de consulta, con el fin de identificar buenas prácticas y de áreas de mejora, para el desarrollo de estrategias de participación eficaces.

Cuádruple diagnóstico sobre la participación: Por un lado sobre los órganos consultivos, por otro, sobre el trámite de información pública, un tercero sobre los planes y programas públicos y, finalmente, sobre páginas webs y mecanismos electrónicos de participación en el ámbito de la AGE y de sus Organismos Públicos.

Fecha de inicio: junio de 2017 Fecha de término: junio de 2018

El texto completo del compromiso se encuentra en el Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2VRxyXy

El objetivo de este compromiso, tal como se define en el plan de acción, es: “Llevar a cabo un diagnóstico de la situación de la participación en el ámbito público, tanto a través de órganos consultivos, como de los distintos mecanismos y herramientas de consulta, con el fin de identificar buenas prácticas y de áreas de mejora, para el desarrollo de estrategias de participación eficaces.”

Ante la gran diversidad de formas de participación existentes en el organigrama administrativo estatal, era necesario realizar el cuádruple diagnóstico sobre la participación ciudadana que se llevó a cabo a través del presente compromiso. Las metas contempladas en el mismo se completaron en su totalidad a excepción de la presentación y difusión a gran escala de los cuatro informes generados en el marco de esta acción.

Los informes realizados arrojan recomendaciones interesantes. Estas se resumen a continuación dada su relevancia y necesidad de consideración para la formulación de estrategias de participación eficaces o acciones en futuros planes de acción que promuevan “…un modelo de administración más abierta y conectada con la sociedad, más integradora, equitativa y eficaz en la gestión pública.”

El primer informe, “Recomendaciones sobre la participación en Consejos Consultivos” [23] señala que la percepción mayoritaria sobre la funcionalidad de los procesos consultivos es que suponen canales de diálogo con las administraciones, pero se descartan como medio de participación, caracterizándose como canales de diálogo unidireccional, no vinculantes en la toma de decisiones. [24] Entre sus recomendaciones, destacan la necesidad de crear nuevos mecanismos y herramientas de colaboración que integren prácticas de innovación pública hacia prácticas de participación más colaborativas, que garanticen la implicación de las entidades no gubernamentales en la toma de decisión final y aseguren espacios de diálogo bidireccional paritario entre Gobierno y sociedad civil. También destaca la formación a empleados públicos y sociedad civil en participación, promoviendo incentivos para los técnicos de la Administración comprometidos con la innovación de los procesos consultivos. Asimismo fomenta mecanismos de evaluación de los procesos consultivos, para lo que serían necesario mayores recursos económicos y humanos.

Las recomendaciones sobre la participación en el trámite de información pública, en el proceso de elaboración de normas ámbito AGE [25], sugieren una mejora de los procesos de participación en la AGE a través de la simplificación y centralización de los trámites. De esta forma, se evitaría la fragmentación de los procedimientos de participación entre los distintos ministerios. Ello supone el desarrollo de tecnología aplicada a facilitar e incentivar la participación, como la creación de un censo único, suscripción a alertas, selección de normas con una difusión reforzada que permitan llegar a públicos no especializados y la creación de entornos webs más amigables que orienten y animen a la ciudadanía a realizar aportaciones. De esta forma se fomenta la cultura de la participación a través de la difusión de las ventajas y aportaciones de la participación pública, implicando para ello a los poderes públicos.

El tercero de los estudios realizados trata sobre la participación en los planes y programas públicos ámbito AGE [26], en concreto los desarrollados por la Dirección General de Gobernanza Pública del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, entidad coordinadora del proceso OGP. Tras haber analizado 79 planes y programas con procesos participativos, se subraya la necesidad de implicar a la sociedad civil en estos procesos proporcionando a todos los participantes información de contexto necesaria para generar una cooperación informada y la elaboración de informes que den cuenta de cómo las aportaciones influyeron en la ejecución del plan o programa. Se recomienda igualmente promover mayor difusión de los procedimientos participativos diversificando los medios de comunicación y adecuando el canal de comunicación al tipo de colectivo, así como elaborar un manual del uso del lenguaje administrativo a fin de facilitar la comprensión de los procesos de toma de decisiones e incentivar la participación ciudadana.

Por último, el estudio sobre sobre la participación a través de medios electrónicos: páginas webs y redes sociales ámbito AGE [27] establece que el fomento de la participación ciudadana en la toma de decisiones a través de los medios electrónicos sigue siendo limitado con escasa o nula interacción de los organismos públicos.

Se realizó un estudio de procesos participativos en páginas web ministeriales, en buzones electrónicos y en las principales redes sociales Facebook, Twitter y Youtube, tras el cual se recomienda generar unas pautas de coordinación entre los organismos públicos que fomenten la complementariedad y mejoren su visibilidad. Se constata asimismo la necesidad de superar la comunicación meramente informativa que apueste por una gestión más abierta y colaborativa en la promoción de la participación desde las organizaciones públicas hacia la sociedad, a través de medios electrónicos que permitan un escucha activa y retroalimentación que anime a la participación y colaboración del público, a fin de impulsar el principio de corresponsabilidad y generar de esta forma capital social.

El informe de diseño del tercer plan de acción evidenció: “este compromiso es un primer paso para sentar la base sobre la cual se podría mejorar la participación ciudadana, pues el compromiso solo prevé la realización de los diagnósticos y recomendaciones derivadas, sin incluir un plan de implementación sucesivo que lleve al cambio en la práctica gubernamental en el área de participación pública en España” [28].

Asimismo, es relevante atender a las recomendaciones emitidas acerca de la difusión, uso y evaluación de las sugerencias obtenidas en este cuádruple diagnóstico. En palabras de uno de los autores [29]: “Es necesario que todo el trabajo que se ha hecho en el Observatorio tenga una fase de difusión de resultados, así como particularmente se transfieran los resultados a los técnicos de las AA.PP. Asimismo, es fundamental que continúen las actividades del Observatorio en el siguiente Plan para seguir detectando buenas prácticas (con la necesidad de dotarlo con un mínimo de presupuesto) y monitorizar avances”.

Todo ello contribuiría a medir resultados, difundirlos y diseñar de manera interactiva una agenda estratégica para el fortalecimiento de las instancias participativas de toda la AGE. Esta eventualmente pudiera desembocar en la creación del Observatorio de participación y en la formulación de un marco jurídico de alcance estatal que regule la participación ciudadana y armonice las prácticas en el país en cuanto a garantías, espacios, herramientas, tipos de participación, etc. Es por ello que la investigadora del IRM considera que el presente compromiso es un paso incremental, aunque limitado, hacia la apertura de Gobierno pues genera información relevante para la toma de decisiones pero no crea nuevas oportunidades, espacios o canales que mejoren la participación ciudadana en España.