Regulations for the Transparency Law (ES0036)

Ministry Responsible: Ministry of Finance and Civil Service; Other actors: Government: Ministries and Public Bodies: Council of Transparency and Good Governance (CTBG) and the Spanish Data Protection Agency (AEPD).; Civil society, private initiative, multilateral and working groups: Citizens, Civil Society Organizations, consumer and user representatives and users from the academic world.; Status quo or problem to be addressed: Law 19/2013, of December 9, on transparency, access to public information and good governance favors the consolidation of a participatory society and represents a new way of understanding the relations between the Administration and the citizens, providing means of accountability, establishing transparency obligations and articulating the right of access to information. Since its entry into force, it has become clear that there is a need to develop aspects of the law by regulatory means.; Main objective: Development of Law 19/2013, of November 9, on transparency, access to public information and good governance with the participation of stakeholders during the period of public consultation and the hearing process.; Brief description of the commitment: The Regulation of the Transparency Law intends to develop some of the provisions of the Law in such a way as to make it possible to define concepts, specify certain provisions and increase legal certainty; Addressed challenge of the OGP
by the commitment: Improvement of public services and increase of public integrity.; Relevance: Transparency and Citizen Participation; Aim: Regulatory development signifies a very important milestone in Transparency and Accountability. It will enable a detailed general action framework to be published so that the information in most demand can be published and with the necessary detail to respond to the needs detected and that have been revealed by different groups. The regulation covers the need to set criteria more in line with reality in both active publication and the exercise of the right of access. For this development, prior public consultation will be held and a hearing process that will enrich the debate and take account of citizen contributions in this regard.

EJE TRANSPARENCIA

3.5 Desarrollo del Reglamento Ley de Transparencia

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de noviembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno contando con la participación de los agentes interesados durante el periodo de consulta pública y el trámite de audiencia…que permita acotar conceptos, precisar determinadas disposiciones e incrementar la seguridad jurídica.

El compromiso contiene las siguientes metas: 1. Consulta pública previa (líneas generales del Reglamento). 2. Redacción de borrador de reglamento y borrador de MAIN. 3. Consultas internas al Ministerio 4. Trámite de audiencia e información pública. 5. Informe de coordinación y calidad normativa. 6. Informes de otros departamentos y órganos. 7. Informes de Administraciones Públicas. 8. Informe de la Secretaría General Técnica. 9. Dictamen del Consejo de Estado. 10. Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. 11. Elevación al Consejo de Ministros.

Fecha de inicio: Julio 2017 Fecha de término: Julio 2018

El texto completo del compromiso se encuentra en Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2Wubeyk.

Contexto y objetivos

Objetivo general y relevancia

Este compromiso busca el desarrollo del reglamento para la Ley 19/2013 y atender una demanda compartida por los actores de Gobierno y sociedad civil implicados en su creación y promoción. Se inició la elaboración del primer borrador de reglamento previo al compromiso para lo cual se habilitaron dos consultas públicas sobre el citado borrador elaborado en 2014: una primera consulta, de carácter restringido a varias organizaciones pro transparencia en julio de 2015 y una consulta pública realizada entre julio y septiembre de 2017 [62]. El 28 de febrero de 2019 se publicó un nuevo borrador del reglamento [63] de desarrollo de la Ley 19/2013 en el portal de transparencia estatal, el cual llevó asociado otro periodo de consultas públicas (abierto del 1 al 21 de marzo de 2019). El contenido de las propuestas ciudadanas y su impacto en la normativa se analizarán en el próximo informe del IRM sobre la implementación del tercer plan de acción.

Las OSC consultadas reconocieron unánimemente la importancia de un desarrollo reglamentario de esta ley. Una gran parte de las propuestas ciudadanas iniciales solicitaban ya, en el primer trámite de consultas públicas a mediados del 2015, la aprobación de un reglamento de desarrollo de la ley que acotase conceptos vagos e indeterminaciones, así como avanzar en cambios claves en la ley reduciendo, por ejemplo, los tiempos de respuesta. De igual forma que no se exigiera la identificación electrónica en las solicitudes de información pública.

Este compromiso se orienta a continuar la tramitación del proyecto de reglamento, a través de las consultas públicas y de los informes de los órganos gubernamentales correspondientes, y termina con su presentación al Consejo de Ministros. Contiene lo que podríamos denominar “la piedra angular” para optimizar la garantía y simplificación del ejercicio del derecho de acceso a la información y constituye una medida de gran relevancia para el acceso a la información.

Sin embargo, las metas definidas son vagas en relación con su contenido y no aportan información relativa al alcance que pretenden conseguir. De acuerdo con Alba Gutiérrez,

“El compromiso podía haber sido diseñado de forma más específica, incluso haber incluido medidas concretas y evaluables como puede ser la elaboración de un protocolo de actuación para mejorar los plazos de respuesta (de las solicitudes de acceso a la información) o haber adquirido el compromiso de publicación proactiva de la información clave para la toma de decisiones, como por ejemplo: agendas, gastos de viaje, asistentes a reuniones, actas de dichas reuniones, documentos considerados como accesorios pero que influyen en la toma de decisiones importantes”. ^[64]

En esencia, el compromiso busca continuar el debate público, mientras que las OSC pro transparencia buscan que el plan de acción incluya un compromiso de ajustar el reglamento con el fin de mejorar los plazos de respuesta, conseguir la publicación proactiva de cierta información, entre otros.

El Gobierno replanificó la presente medida como parte de las modificaciones introducidas en la segunda versión del tercer plan. presentada en junio de 2018.

Verificabilidad e impacto potencial

El compromiso contiene 11 metas que son verificables pues suponen los requisitos necesarios para la tramitación de un proyecto normativo.

En cuanto al impacto potencial del compromiso, su implementación completa concretaría reglamentariamente aspectos relevantes de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, aportando así mayor seguridad jurídica al ejercicio del derecho de acceso y a las obligaciones de publicidad activa.

En opinión de la investigadora del IRM, el impacto potencial depende de dos cuestiones. La primera es que en la redacción del reglamento se tomen en consideración las demandas de las OSC, así como de la ciudadanía y del resto de partes del proceso OGP (comunidades autónomas, ministerios, FEMP, Agencia Española de Protección de Datos, Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y Consejo de Estado).

La segunda es que el reglamento sea efectivamente aprobado por el Gobierno, puesto que el compromiso termina con elevarlo al Consejo de Ministros.  Sobre la primera cuestión, el tercer plan de acción (y este compromiso en particular) deja fuera de su diseño un profundo debate acerca de la necesidad de modificación de la Ley 19/2013 de transparencia en los aspectos que las OSC pro transparencia resumieron en su carta abierta al Gobierno [65] de la siguiente manera:

“Una Ley de Acceso a Información en línea con los estándares internacionales: El derecho de acceso a la información está reconocido como derecho humano fundamental por jurisprudencia a nivel internacional. España debe garantizar que no existan barreras en el acceso a la información. Para ello, España debe mejorar urgentemente su Ley de Transparencia, y en particular debe: eliminar los requisitos de identificación electrónica y permitir realizar solicitudes de acceso a información a través de correo electrónico; eliminar las causas de inadmisión de información considerada auxiliar o de apoyo (artículo 18b); reforzar las competencias del Consejo de Transparencia dotándole de poder sancionador y de inspección.”

A lo anterior se unen peticiones para la configuración de un procedimiento jurisdiccional sumario de protección del derecho de acceso a la información, para agilizar el sistema de determinación de competencias dentro de la AGE a fin de reducir los plazos de respuesta. También se unen peticiones para la consideración del silencio administrativo positivo en la normativa estatal, como ya lo reconocen las comunidades autónomas de Aragón, Cataluña, Comunidad Valenciana y Navarra. Este último es un tema sujeto a polémica jurídica [66].

Respecto a la consideración del derecho de acceso a la información como derecho fundamental, la DGGP optó por no incluir [67] tal cuestión dentro del tercer plan de acción indicando que: “No será objeto del tercer plan de Gobierno Abierto interpretar o dirimir sobre una cuestión de tanta relevancia y que merece nuestro máximo respeto.” Las opiniones arrojadas durante la fase de recolección de pruebas para la elaboración de este informe coinciden en que este tema es un aspecto fundamental que debería abordarse en España a fin de aportar seguridad jurídica y claridad. Helen Darbishire afirma: “Si contamos con un reglamento fuerte que verdaderamente concrete los aspectos ambiguos de la Ley, no sería imprescindible que esta tenga el estatus de un derecho fundamental, aunque sería lo correcto y en línea con los estándares internacionales” [68].

Por todo ello, la investigadora considera que este compromiso podría tener un impacto significativo en el avance de la aplicación de la ley. Para que sea transformador, se considera importante que se amplíe su alcance determinando el impacto potencial del compromiso, el cual es moderado, lo que quiere decir que es  de gran potencial pero de alcance más limitado.

Siguientes pasos

Todas las partes entrevistadas consideran que el desarrollo reglamentario de la ley de transparencia estatal es un aspecto prioritario para el gobierno abierto en España que se debe finalizar en este tercer plan de acción. En este sentido la investigadora recomienda que se retome el diálogo y las negociaciones con las OSC representadas en el Foro de Gobierno Abierto español, a fin de reconsiderar la regulación de los aspectos expuestos. En consecuencia, se sugiere:

• Agilizar la aprobación y entrada en vigor del Real Decreto de desarrollo reglamentario de la normativa estatal de transparencia, a fin de aportar seguridad jurídica ante la dispersión normativa en materia de transparencia. Recordemos que España tiene 13 leyes autonómicas en materia de transparencia y acceso a la información con regulaciones diferentes.
• Asegurar que el reglamento recogerá los criterios interpretativos emitidos tanto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como por la jurisprudencia española a fin de aportar mayor seguridad jurídica al mapa de la transparencia española.
• Considerar la creación de un espacio colaborativo (por ejemplo, mesas de trabajo) con expertos en el tema, miembros del público y entidades relevantes sobre el desarrollo del reglamento. Esto con el fin de discutir la incorporación los aportes y recomendaciones ciudadanas más relevantes, rescatadas en los tres periodos de consultas públicas, al desarrollo reglamentario de la Ley 19/2013. Estas abordan una diversidad de temas, por ejemplo: obligaciones de publicidad activa, definición de información pública, obligaciones de información de sociedades mercantiles, fundaciones y asociaciones, acceso a la información sustituida, objeto de la solicitud de acceso a la información pública, protección de la identidad del interesado, derechos e intereses de terceras personas, entre muchos otros [69].

1. Recomendaciones de CIVIO al proyecto de Real Decreto de Desarrollo a la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno:

2. Comentarios al borrador del Reglamento de la Ley 19/2013 de transparencia (Tercera versión 28-2-2019). Miguel Ángel Blanes. Blog de Transparencia y Gobierno Abierto, abril 2019: https://miguelangelblanes.com/2019/04/04/comentarios-al-borrador-del-reglamento-de-la-ley-19-2013-de-transparencia-tercera-version-28-2-2019/

3.5 Desarrollo del Reglamento de la Ley de transparencia acceso a la información y buen gobierno

EJE TRANSPARENCIA

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de noviembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno contando con la participación de los agentes interesados durante el periodo de consulta pública y el trámite de audiencia…que permita acotar conceptos, precisar determinadas disposiciones e incrementar la seguridad jurídica.

El compromiso contiene las siguientes metas: 1. Consulta pública previa (líneas generales del Reglamento). 2. Redacción de borrador de reglamento y borrador de MAIN. 3. Consultas internas al Ministerio 4. Trámite de audiencia e información pública. 5. Informe de coordinación y calidad normativa. 6. Informes de otros departamentos y órganos. 7. Informes de Administraciones Públicas. 8. Informe de la Secretaría General Técnica. 9. Dictamen del Consejo de Estado. 10. Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. 11. Elevación al Consejo de Ministros.

Fecha de inicio: julio de 2017 Fecha de término: julio de 2018

El texto completo del compromiso se encuentra en el Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2VRxyXy

Este compromiso busca el desarrollo del reglamento de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y atender una demanda compartida por los actores de Gobierno y sociedad civil desde su entrada en vigor en 2014. Previo al compromiso se inició un primer borrador de reglamento. Se habilitaron dos consultas públicas sobre el citado borrador elaborado en 2014. Una primera consulta, de carácter restringido a varias organizaciones pro transparencia en julio de 2015 y una consulta pública realizada entre julio y septiembre de 2017 [60]. El 28 de febrero de 2019 se publicó en el portal de transparencia estatal un nuevo borrador de reglamento [61] de la LTAIBG, el cual llevó asociado otro periodo de consultas públicas (abierto del 1 al 21 de marzo de 2019, convocatoria que se amplió hasta el mes de mayo). Se recibieron 30 propuestas en este periodo, las cuales no se encontraban publicadas en el portal de transparencia al momento de cierre del periodo de implementación del plan [62]. La SDGGA indica que dichas aportaciones se publicarán en cuanto se retome el proyecto de reglamento, fuera del periodo de implementación del tercer plan.

El compromiso ha sido objeto de replanificación por el Gobierno, como parte de las modificaciones introducidas en la segunda versión del tercer plan presentada en junio de 2018 y cuyo texto explicativo exponía lo siguiente:

“Si bien se ha cumplido con la tramitación de una parte del procedimiento previsto en el plan (consulta pública previa, redacción de borrador de reglamento y borrador de MAIN (memoria de análisis de impacto normativo), consultas internas al Ministerio, trámite de audiencia e información pública, solicitud de informes de otros departamentos y órganos), la tramitación del reglamento ha sufrido un retraso debido a la tramitación parlamentaria, en paralelo, de una modificación de la Ley 19/2013… En consecuencia, no podrá concluirse este compromiso en los plazos previstos inicialmente. Se aplaza la fecha de finalización para hacerla coincidir, como fecha tope, con la de finalización de la vigencia del III Plan.”

El proyecto de desarrollo reglamentario no se pudo aprobar en el periodo de implementación del tercer plan de acción OGP de España, encontrándose desde junio de 2019 en fase de dictamen por el Consejo de Estado. Previamente se recibieron informes por parte de la Secretaría General Técnica, así como de CCAA y de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Dichos informes no están publicados en el tablero de seguimiento del tercer plan de acción. Sí se han publicado otros informes de interés, emitidos por la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) [63]. Por consiguiente, al no haberse logrado la aprobación del Real Decreto Legislativo de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información y buen gobierno en el periodo de implementación del tercer plan de acción, este compromiso tiene un cumplimiento sustancial.

La DGGP convocó a una reunión [64] a los miembros del Foro de Gobierno Abierto los cuales manifestaron observaciones al borrador:

• Sobre la necesidad de identificación en el ejercicio del derecho de acceso, la DGGP explicó la implantación de un sistema simplificado complementario al sistema “Clave”, cuya puesta en funcionamiento se ha detallado en el compromiso 3.1 Mejora del portal de transparencia.

• Sobre la oportunidad de acotar el sistema de solicitudes abusivas [65] con indicadores de tipo cuantitativo, dicha formulación se consideró restrictiva por entidades como el CTBG quienes proponen acotar y concretar su redacción [66].

• Por parte de las OSC se resalta la necesidad de dotar de recursos a la Administración para un adecuado funcionamiento del sistema y aplicación de la norma así como de la conveniencia de utilizar un lenguaje más precis

• Sobre la ampliación de la publicidad activa, se explica por parte de la DGGP que no será necesario modificar el reglamento de acuerdo con la proposición de ley actualmente en tramitación parlamentaria.

• Sobre el comienzo del cómputo del plazo para resolver y el traslado de las solicitudes, se insiste en la importancia de que dichas solicitudes se trasladen al órgano competente en un plazo de 10 días (plazo considerado excesivo por el CTBG al tratarse de una remisión). El Gobierno, por su parte, estima que el art. 16 [67] aborda esta cuestión.

Por su parte el CTBG emitió un informe [68] en febrero de 2018 en el que no se encontró evidencia de que se haya consultado al Consejo ni a la Agencia Española de Protección de Datos respecto a la última versión del Reglamento de febrero de 2019. El citado informe analiza pormenorizadamente el articulado de la anterior versión del borrador reglamentario, resumiendo su valoración de este modo:

“…teniendo en cuenta las expectativas que el proyecto ha despertado… el texto resulta excesivamente breve y no contempla todas las cuestiones surgidas en la aplicación de la Ley que deberían ser aclaradas o desarrolladas” entre las que se destacan las siguientes [69]:

• La concreción de las funciones de control de la publicidad activa que le correspondenal CTBG y que están expresamente llamadas a ser desarrolladas en el ámbito reglamentario.

• La regulación de las competencias del Estado, CCAA y EELLen materia de transparencia y acceso a la información. Dado que la LTAIBG es una norma básica, de aplicación en todo el territorio nacional, es necesario que su Reglamento regule la actuación de las administraciones territoriales, máxime cuando, según ha reiterado el Tribunal Constitucional con insistencia, es perfectamente admisible la existencia de normas reglamentarias de carácter básico [70].

• Consideración como información de apoyo o auxiliar los informes solicitados. Los informes facultativos o preceptivos no son considerados información auxiliar (art. 22) en el borrador de 2018, tal como solicitaba el CTBG de conformidad con el criterio 6/2015 del CTBG.

• Las solicitudes que impliquen una reelaboración. El CTBG sugería añadir que la información podrá ser proporcionada tal y como se halle en posesión del organismo requerido. Esta propuesta no fue , estableciéndose en el anterior art. 23 del borrador de reglamento causa de inadmisión.

Es así como el compromiso no pudo contribuir a mejorar la apertura de Gobierno en relación al acceso a la información por cuanto el texto continúa estando en tramitación. En este sentido, actualmente siguen vigentes las recomendaciones emitidas en el pasado informe de diseño del tercer plan de acción, las cuales abordaban tres aspectos:

1. La urgente tramitación del Real Decreto legislativo de desarrollo reglamentario de la LTAIBG.

2. La necesidad de que el texto definitivo del Reglamento recoja los criterios interpretativos emitidos tanto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como por la jurisprudencia española a fin de aportar mayor seguridad jurídica al mapa de la transparencia española.

3. Considerar la creación de un espacio colaborativo con expertos en el tema, miembros del público y entidades relevantes con el fin de discutir la incorporación de las aportaciones y recomendaciones ciudadanas más relevantes rescatadas en los tres periodos de consultas públicas al proyecto de reglamento.

• La articulación de la información pública y la simple información de atención al ciudadano,
• Cuestiones relacionadas con el ejercicio del derecho de acceso a la información pública: el desarrollo de la disposición adicional 1ª de la Ley, la aclaración del concepto de procedimientos específicos de acceso a la información, la aclaración de las obligaciones de los órganos que reciben una solicitud de información que no son competentes para resolver, el procedimiento a seguir en los casos en que se pide una información inexistente, etc…
• La articulación de los Portales de Transparencia generalistas y las páginas web de los sujetos obligados.