Training of Public Employees (ES0040)

Ministry Responsible: Ministry of Finance and Civil Service. Directorate-General for Public Governance, National Institute for Public Administration; Other actors: Government: Ministries of the General State Administration, Spanish Agency for International Cooperation for Development (AECID), Autonomous Communities, Autonomous Cities and the Spanish Federation of Municipalities and Provinces (FEMP).; Civil society, private initiative, multilateral and working groups: Civil Society Organizations, Royal Academy of Moral and Political Sciences, Professors, Consumers and Users Associations, other representatives from civil society.; Status quo or problem
to be addressed: Disseminating a culture based on the principles of Open Government among the public employees of the different public Administrations is essential for bringing about a change in the attitudes of transparency and openness of the Administration to the citizens. So far the focus of the training actions has been on transparency, but it is necessary to continue strengthening the competences of the different public employees profiles to be able to develop the strategic lines of the Third Action Plan and to fulfill the objectives in matters of Government Open assumed by Spain.; Main objective: Train public employees on the conceptual bases, values, tools and strategies of open government. Train and reinforce attitudes of public employees in their relationship with citizens based on transparency, accountability, participation and collaboration. Promote the internalization of the obligations and commitments of public employees in their relationship with citizens. Apply criteria based on the knowledge of the values of open government when selecting new public employees. Improve the quality of public services. Brief description of the commitment: This involves the planning and execution of training activities aimed at public employees at all three levels of government, including the training of trainers in open government of groups who will act as agents of change in their respective organizations, Autonomous Communities and Local Authorities, enabling the issuance of messages consistent with the principles and values of open government. It also includes the development of training activities aimed at groups of civil servants who carry out functions with a special impact on citizens and on trainees. On the other hand, the commitment also includes a review of the programs that serve as the basis for the selection of new public employees and the incorporation of contents on open government, whose knowledge will be taken into account in the selection processes. Addressed challenge of the OGP by the commitment: Increased public integrity, improvement in the quality of services.; Relevance: Training aimed at public employees will promote transparency, accountability and participation in a decisive manner within the Administration by encouraging public servants to become aware of these principles and encourage them, both in their day-to-day activities, as well as in regard to other related activities.; Aim: One of the pending subjects in Spanish society is the training of the Administration in general and, in particular, in Open Government. This commitment covers the shortcomings detected within the Administration as far as Open Government is concerned: to publicize the possibilities of participation and its impact, transparency or accountability; all with the aim of having more aware staff at the service of citizens who are committed to the values of Open Government. Therefore, once implemented, this measure will have very positive effects on society, as it will improve the management of transparency at all levels of Administration, which will lead to better service for citizens.

EJE FORMACIÓN

5.1 Formación a empleados públicos

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Formar a los empleados públicos en las bases conceptuales, valores, herramientas y estrategias de gobierno abierto. Capacitar y reforzar actitudes de los empleados públicos en su relación con los ciudadanos basadas en la transparencia, la rendición de cuentas, la participación y la colaboración. Promover la interiorización de las obligaciones y compromisos de los empleados públicos en su relación con los ciudadanos. Aplicar criterios basados en el conocimiento de los valores del gobierno abierto a la selección de los nuevos empleados públicos. Mejorar la calidad de los servicios públicos.

Se trata de la planificación y ejecución de actividades formativas dirigidas a los empleados públicos de los tres niveles de la Administración, incluyendo la formación de formadores en gobierno abierto de colectivos que actuarán como agentes del cambio en sus respectivas organizaciones, la elaboración de material didáctico a disposición de las Comunidades Autónomas, Ciudades Autónomas y de las entidades locales, que permita emitir mensajes coherentes con los principios y valores del gobierno abierto. Contempla también el desarrollo de actividades formativas dirigidas a colectivos de funcionarios que desarrollan funciones con especial impacto en los ciudadanos y de los funcionarios en prácticas. Por otra parte, el compromiso incluye también una revisión de los programas que 88 sirven de base para la selección de nuevos empleados públicos y la incorporación de contenidos sobre gobierno abierto, cuyo conocimiento se tomará en cuenta en los procesos de selección.

Fecha de inicio: Iniciado Fecha de término: Junio 2019

Nota editorial: Este compromiso, tal como se formula en el tercer plan, consta de trece metas. A fin de facilitar su evaluación se fusionaron en cinco metas. Se analizan conjuntamente como primer grupo: las metas 1 a 6 identificación de necesidades formativas, diseño de la formación, actividades formativas y de difusión; conjuntamente con las metas 11, 12 y 13, Evaluaciones y Red alumni. Análisis por separado de las siguientes metas: Meta 7 - Presentación del tercer plan en el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) Meta 8 - Revisión de programas selectivos para el acceso a la función pública. Meta 9 - Tramitación de Reales decretos que aprueban las Ofertas de Empleo Público y Meta 10 - Inclusión en el orden del día de la Comisión de Coordinación del Empleo Público.

El texto completo del compromiso se encuentra en Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2Wubeyk.

Contexto y objetivos

Objetivo general y relevancia

El objetivo principal de este compromiso es contribuir a la formación de funcionarios públicos en materia de gobierno abierto. Como se explica en el plan de acción, se busca capacitar a los empleados públicos en los principios y estrategias de gobierno abierto con el fin de “promover la interiorización de las obligaciones y compromisos de los empleados públicos en su relación con los ciudadanos”. Esto se puede entender como un aspecto fundamental del engranaje para generar un cambio cultural progresivo que remodele la cultura de una organización, hacia una cultura de la integridad que genere hábitos hacia la apertura del Gobierno [84]. Una estrategia de cambio cultural es preciso abordarla con un enfoque integral y multiactor. La formación es una prioridad para expandir el conocimiento sobre gobierno abierto y sembrar las semillas de una cultura de la integridad en los servidores públicos, las OSC y la población más joven.

Sin embargo, debido a la naturaleza netamente interna de las actividades propuestas (sin un elemento de interacción con el público), este compromiso no se puede considerar relevante a los valores de gobierno abierto, según se definen en el manual de procedimientos del IRM [85]. Un compromiso enfocado exclusivamente en la realización de formaciones a empleados públicos no se le puede atribuir relevancia para los valores de gobierno abierto, aunque las mismas abarquen contenidos sobre los tres principios.

Para posibilitar que la formación tenga relevancia en gobierno abierto debe ser orientada y acompañarse de medidas concretas que busquen la publicación de información de Gobierno, la creación de espacios que fomenten la participación ciudadana o de mecanismos que obliguen a actores gubernamentales a justificar sus acciones ante la ciudadanía. Es por ello que, según la metodología establecida del IRM, no se le puede atribuir una relevancia clara para los principios de gobierno abierto a las acciones planteadas en este compromiso.

Verificabilidad e impacto potencial

La investigadora considera que todas las metas contenidas en el compromiso son verificables. El primer grupo de actividades (1 a 6, 11, 12 y 13) es verificable pues supone el diseño, realización y difusión de formaciones dirigidas a empleados públicos. Asimismo la realización de las evaluaciones o la creación de la Red Alumni son verificables a través de los informes que se generen y a través de la plataforma Alumni. Las metas 8, 9 y 10 también son verificables a través de los propios programas formativos de empleo público, de los Reales Decretos que se promulguen y mediante las decisiones alcanzadas de la reunión de la Comisión de Coordinación de Empleo Público.

Respecto al impacto potencial de las medidas, el primer grupo de actividades agrupadas como Meta 1- Diseño, realización y difusión de formaciones dirigidas a empleados públicos, junto con la evaluación de las mismas y la creación de la Red Alumni, tendría un impacto significativo aunque con algunas limitaciones. Como se mencionó anteriormente, la formación es relevante para propiciar un cambio cultural en la Administración. Sin embargo, en un entorno como el sector público, tendría mayor impacto si el diseño de las medidas concretas tuviese capacidad de replicabilidad para poder extenderse más allá de su experiencia piloto y poder generar una práctica homogénea que genere un cambio cultural organizacional. En cuanto a la presentación del tercer plan en el Congreso del CLAD –Meta 7-, supone una propuesta relevante de intercambio de experiencias entre pares, sobre todo tomando en cuenta el papel de liderazgo del CLAD en Iberoamérica en materia de impulso a la modernización de la gestión pública y a las políticas de gobierno abierto [86] Sin embargo su presentación en este foro iberoamericano no implica directa o necesariamente que ello contribuya a una mayor importancia o mejora del plan, por lo que se le asigna un impacto potencial menor.

Se estima muy positiva la incorporación dentro del ciclo de formaciones de una primera fase de identificación de necesidades a desarrollar en colaboración con los colectivos que serán objeto de la formación. Esto con el fin de diagnosticar participativamente cuáles son las necesidades de nuestros funcionarios, si bien esta metodología se encuentra en proceso de revisión dentro de la entidad. El Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) ya disponía, previo al tercer plan, de contenidos inherentes a la aplicación de la Ley de transparencia estatal, así como al derecho de acceso a la información en su oferta formativa.

De igual manera, es pertinente y necesario planificar dos momentos para la evaluación con el fin de verificar si los objetivos formativos se están alcanzando y si estos contribuyen a la consecución de los resultados esperados. Igualmente se menciona en el compromiso que las actividades formativas se dirigen a los empleados públicos de los tres niveles de la Administración, a través de una plataforma denominada “Compartir” que en el futuro será objeto de modificaciones para mejorar la optimización de sus materiales. Adicionalmente, los cursos financiados por el Plan Interadministrativo están abiertos a otras administraciones aunque no son muy numerosos. En la entrevista realizada, los responsables de este compromiso manifestaron que los tiempos políticos no han favorecido la generación de una verdadera comunidad de gestión de conocimiento interadministrativa para intercambiar buenas prácticas y recursos entre los distintos centros de formación regionales de empleados públicos. Los responsables de este compromiso también manifestaron interés en seguir trabajando en esta dirección.

De cara al futuro, el enfoque del INAP, según afirmó el responsable entrevistado, se orienta a consolidar un “modelo de aprendizaje significativo a lo largo de la vida profesional, que contenga, entre otras acciones, recursos para el autoaprendizaje, así como un sistema de acreditación de competencias con independencia de cómo estas se hayan adquirido” [87]. Asimismo, el INAP cuenta con recursos de gran potencial para la transversalización de contenidos en gobierno abierto y para facilitar la comprensión de los conceptos y optimizar herramientas, tales como el banco de conocimiento de la entidad. Este podría evolucionar hacia un banco de recursos abiertos y reutilizables, ampliando así su utilidad y aplicación.

Respecto a las metas 8, 9 y 10, se les asigna un impacto moderado. Dichas metas han conseguido el reconocimiento generalizado de los participantes en el proceso de diseño del tercer plan, y se orientan a introducir contenidos sobre gobierno abierto en el temario de las oposiciones públicas, por lo que los futuros funcionarios partirán de un mínimo conocimiento en la materia antes de comenzar su labor.

La investigadora del IRM destaca la Red Alumni por el potencial que puede aportar. Si se genera una comunidad de empleados públicos formados y comprometidos con los valores del gobierno abierto éstos podrán perpetuar un verdadero cambio cultural, con los tiempos que ello requiere, hacia una cultura de integridad más allá de los vaivenes políticos.

En conclusión, se valora el presente compromiso con un impacto potencial moderado.

Siguientes pasos

La investigadora del IRM recomienda para el próximo plan de acción continuar con las medidas formativas en gobierno abierto a las administraciones públicas, siempre que incluyan un componente de cara al público, contengan un enfoque transversal de coordinación interna e interadministrativa, busquen generar y aplicar medidas concretas a partir del conocimiento adquirido y puedan ser replicables a toda la administración. Se podrían considerar las siguientes recomendaciones:

• Consolidar dentro de la Red Alumni un grupo de expertos especializados en valores, herramientas y estrategias de gobierno abierto que puedan transferir conocimiento en sus entidades y consolidar un modelo abierto de gestión del conocimiento en las entidades públicas, independiente de los ciclos o la inestabilidad política.
• Asimismo, potenciar el intercambio de experiencias y recursos entre la administración AGE y las administraciones regionales y locales, en aras a generar un valor añadido y crear redes interadministrativas, ya sean formales o informales. Dichas redes son susceptibles de generar poco a poco una práctica homogénea de estándares éticos y enfoques participativos, y de contribuir a la permeabilidad y diseminación de una verdadera cultura de gobierno abierto en nuestras administraciones públicas.

3. José Manuel Argiles y Elena Sedeño (INAP), entrevistas de la investigadora IRM, enero 2019.

5.1 Formación de empleados públicos

EJE FORMACIÓN

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Formar a los empleados públicos en las bases conceptuales, valores, herramientas y estrategias de gobierno abierto.Capacitar y reforzar actitudes de los empleados públicos en su relación con los ciudadanos basadas en la transparencia, la rendición de cuentas, la participación y la colaboración. Promover la interiorización de las obligaciones y compromisos de los empleados públicos en su relación con los ciudadanos. Aplicar criterios basados en el conocimiento de los valores del gobierno abierto a la selección de los nuevos empleados públicos. Mejorar la calidad de los servicios públicos.

Se trata de la planificación y ejecución de actividades formativas dirigidas a los empleados públicos de los tres niveles de la Administración, incluyendo la formación de formadores en gobierno abierto de colectivos que actuarán como agentes del cambio en sus respectivas organizaciones, la elaboración de material didáctico a disposición de las Comunidades Autónomas, Ciudades Autónomas y de las entidades locales, que permita emitir mensajes coherentes con los principios y valores del gobierno abierto. Contempla también el desarrollo de actividades formativas dirigidas a colectivos de funcionarios que desarrollan funciones con especial impacto en los ciudadanos y de los funcionarios en prácticas. Por otra parte, el compromiso incluye también una revisión de los programas que sirven de base para la selección de nuevos empleados públicos y la incorporación de contenidos sobre gobierno abierto, cuyo conocimiento se tomará en cuenta en los procesos de selección.

Fecha de inicio: Iniciado Fecha de término: junio de 2019

El texto completo del compromiso se encuentra en el Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2VRxyXy.

El compromiso está orientado a capacitar a los empleados públicos en los principios y estrategias de gobierno abierto con el fin de “promover la interiorización de las obligaciones y compromisos de los empleados públicos en su relación con los ciudadanos”, aspecto fundamental para generar un cambio progresivo hacia una cultura de la integridad que genere hábitos hacia la apertura del Gobierno. Como se describe en el informe de diseño [104], este compromiso se enfoca en reformas internas/procesos de mejora dentro de instituciones de gobierno, sin incluir actividades de cara al público, aunque las mismas abarquen contenidos sobre los tres principios de gobierno abierto.

Esta acción contiene tres grandes grupos de actividades con 21 sub-actividades en total, las cuales se completaron prácticamente en su totalidad. Solo hubo dos excepciones: la puesta a disposición de recursos pedagógicos en la plataforma COMPARTIR, y la elaboración de la evaluación final del Plan de formación en gobierno abierto disponible a principios de 2020, periodo fuera de la implementación del tercer plan. El compromiso logró por tanto un porcentaje de cumplimiento de sus metas muy alto alcanzando el nivel de sustancial.

El plan formativo resultado de este compromiso contiene numerosas acciones [105] estructuradas en dos bloques: actividades de carácter básico, acerca de las bases conceptuales, valores, principios y pilares del gobierno abierto y algunas estrategias y herramientas para llevarlos a la práctica, y actividades de carácter específico que abordan contenidos en sectores concretos como son la “transparencia, publicidad activa y gestión de la información”, “gestión de las herramientas del portal de transparencia”, “la plataforma de contratación del sector público como herramienta de transparencia” y “ética pública y conflictos de interés”, entre otras materias de relevancia para profundizar en el conocimiento y aplicación de los valores de gobierno abierto entre los funcionarios públicos.

Se destaca la incorporación de acciones de seguimiento y evaluación como la fase de identificación de necesidades, y las evaluaciones intermedia y final, acciones clave para verificar si los objetivos formativos se están alcanzando y si estos contribuyen a la consecución de los resultados esperados. La evaluación intermedia [106] contiene datos cuantitativos útiles sobre la tipología de formaciones y alumnado, e información sobre la satisfacción de los alumnos. La introducción de contenidos sobre gobierno abierto en el temario de las oposiciones públicas es otro de los resultados destacables de este compromiso y a través del cual los futuros funcionarios partirán de un conocimiento mínimo en la materia antes de comenzar su labor. Como próximos pasos se podría considerar añadir información acerca de la utilidad y aplicación práctica del contenido de las formaciones para orientar aún más las acciones a las necesidades del alumnado

Tal como se indicó en el informe de diseño “para posibilitar que la formación tenga relevancia en gobierno abierto debe ser orientada y acompañarse de medidas concretas que busquen la publicación de información de gobierno, la creación de espacios que fomenten la participación ciudadana o de mecanismos que obliguen a actores gubernamentales a justificar sus acciones ante la ciudadanía”. Las acciones emprendidas suponen un avance en los procesos internos, acciones necesarias para contribuir al cambio cultural progresivo hacia una cultura de la integridad. Sin embargo, no hay evidencia suficiente que nos deje ver que los funcionarios públicos hayan publicado más información o mejorado la información disponible para la ciudadanía, creado canales para la participación o retroalimentación ciudadana. Por ello, este compromiso no generó resultados medibles en la apertura del Gobierno en materia de acceso a la información pública o participación ciudadana, no obstante, sí contribuye a sentar las bases hacia una cultura de integridad en la función pública.