Strengthening the Culture of Citizen Participation in Uruguay (Phase2) (UY0061)

Status quo o problema que se quiere resolver A pesar de la centralidad que la agenda de promoción de la participación ciudadana ha tenido en el país en años recientes y que se ha traducido en la proliferación de distintos formatos participativos en una gran diversidad de áreas y de niveles gubernamentales, no existe aún un catálogo exhaustivo que permita tener una visión comprensiva acerca de la dimensión, naturaleza y extensión de este nuevo universo de ámbitos de participación institucionalizada y de su contribución a la gestión. El presente proyecto busca subsanar dicho déficit a través de dos iniciativas: a) en primer lugar, la realización de un relevamiento de las instancias de participación ciudadana institucionalizada existentes en los diversos ámbitos y niveles de gobierno y de la administración pública, b) en segundo lugar, y en una etapa posterior, la creación de un portal electrónico que facilite, tanto a ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil como a funcionarios públicos, el acceso a la información recabada durante el relevamiento y que, gracias a un proceso de actualización y sistematización permanente de la misma, permitirá conocer de manera rápida y sencilla la oferta de ámbitos de participación institucionalizada existentes en el Uruguay y su agenda de actividades. En el marco del 2do Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto se desarrolló la primer fase de este proyecto en la misma se realizó un primer mapeo de 170 ámbitos en 6 áreas temáticas y se implementó la primer versión de Catálogo. Objetivo principal Avanzar en la completitud del relevamiento de ámbitos de Participación Ciudadana a nivel Nacional iniciado en el 2do Plan de Acción de Gobierno Abierto y su publicación a través del Catálogo en línea, desarrollar un conjunto de buenas prácticas vinculadas con los diferentes tipos de ámbitos existentes. Breve descripción del compromiso Se realizará un relevamiento completo y su publicación de los ámbitos de participación ciudadana formalizados y de las actividades relacionadas, se publicará un conjunto de buenas prácticas sobre participación ciudadana en Uruguay vinculados con los ámbitos existentes. Desafío de OGP atendido por el compromiso Participación Ciudadana. Relevancia El fomento de mecanismos de participación ciudadana institucionalizada representa un aspecto central de la agenda de apertura y modernización del Estado uruguayo: a través de la creación de nuevos canales de comunicación entre agencias públicas y ciudadanía se busca establecer formas de interacción más productivas con la sociedad que redundan en formas de gobierno más abierto y transparente así como de una gestión más eficiente. Es dentro de este marco que el Estado Uruguayo ha venido desarrollando en años recientes instancias de participación ciudadana institucionalizada en los diversos niveles de gobierno con el fin de mejorar los mecanismos de señalización de demandas y de control ciudadano. La necesidad de incorporar este tipo de mecanismo no solamente aparece como una obligación formal sino que es visto por muchos funcionarios y agencias públicas como una forma de enriquecer la práctica de la gestión gracias a la incorporación de insumos por parte de una diversidad de actores sociales. Los diversos ámbitos de participación existentes aportan nuevas perspectivas y fuentes de información, mejorando el proceso de toma de decisiones en una gran variedad de ámbitos de política pública. Ambición La iniciativa aspira a relevar información sobre de Ámbitos Formales de Participación Ciudadana en Uruguay que han sido creados en años recientes en el Uruguay con el fin de elaborar un instrumento que dé cuenta de manera clara y accesible de las diversas opciones participativas disponibles a la ciudadanía.

For commitment details, see the Year 1 report: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2001/01/Uruguay_Mid-term_IRM-Report_2016-2018.pdf

I. PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Compromiso 3. Fortalecimiento de la cultura de participación ciudadana

Nota editorial: Este compromiso es una agrupación de los compromisos 1.3 y 1.4, según lo acordado por el MRI y el Gobierno. Para los fines de la narrativa, cada compromiso se trata como hito. Los textos y actividades se presentan de forma resumida en este informe y la versión completa está disponible aquí: http://bit.ly/2GhM9zi

Texto del compromiso:

3.1. Fortalecimiento de la cultura de participación ciudadana (fase 2). Desarrollar un relevamiento nacional para conformar y publicar un catálogo de todos los ámbitos de participación ciudadana formalizados en el Estado, en todas las áreas temáticas y en todos los niveles de gobierno. 

Capacitar a referentes de los organismos del Estado en materia de buenas prácticas de participación ciudadana, con la publicación de Guía de Buenas Prácticas para los diferentes tipos de ámbitos relevados. 

3.2. Sistema de indicadores de participación ciudadana. Construir un sistema de indicadores que permita evaluar el funcionamiento e impacto de los diferentes espacios de participación ciudadana desde múltiples visiones y dimensiones, aplicando para su construcción una metodología participativa, basada en estándares internacionales. 

Aplicar en por lo menos dos áreas temáticas y elaborar un plan de capacitación para uso y aplicación de los indicadores, dirigido a todos los actores involucrados.

Institución(es) responsable(s): Presidencia de la República - AGESIC

Institución(es) de apoyo: Grupo de Participación Ciudadana (Secretaría de Derechos Humanos, Intendencia de Montevideo, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Desarrollo Social, Red de Gobierno Abierto, Facultad de Ciencias Sociales), UNESCO y la academia.

Fecha de inicio: julio 2016                                                             Fecha de cierre: julio 2018

Objetivo del compromiso

Este compromiso tuvo como objetivo sistematizar, promover y poner a disposición de toda la ciudadanía la información sobre los espacios de participación ciudadana existentes en el país y desarrollar un sistema de evaluación de dichos espacios. Las políticas de gobierno tuvieron como eje central, durante los últimos años, la promoción de la participación ciudadana, lo que se tradujo en la creación de múltiples espacios en diversidad de áreas y niveles de Gobierno. Sin embargo, la información sobre esos ámbitos era escasa y de difícil acceso. Este compromiso responde a una necesidad planteada en el segundo plan de acción, como resultado de las recomendaciones de las organizaciones de la sociedad civil y el MRI.

El compromiso incluyó dos hitos principales:

• Completar el relevamiento de las instancias institucionalizadas de participación ciudadana en los diversos niveles de Gobierno y de la administración pública iniciado en el segundo plan de acción el cual se puso a disposición de la población a través de una plataforma en línea. El hito incluye, además, jornadas de capacitación para funcionarios sobre buenas prácticas de participación y una mesa de diálogo sobre recomendaciones para la mejora de estos ámbitos.
• Construcción participativa de un sistema de indicadores para fortalecer las políticas de participación ciudadana, mediante la evaluación del funcionamiento e impacto de los diferentes espacios, desde múltiples dimensiones.

Cumplimiento

Medio término: Limitado

A la fecha de cierre del informe de avances, el nivel de cumplimiento de los hitos era limitado. Para el primer hito se había cumplido con el relevamiento de un total de 3.903 espacios institucionalizados a nivel nacional, departamental y municipal. La publicación del catálogo en línea y su presentación pública, así como la capacitación de funcionarios y la guía de buenas prácticas se reprogramaron para fines de 2017 y 2018.

El segundo hito también registró avances después del primer año del plan. Se elaboró el documento “Benchmarking de Indicadores de Participación Ciudadana” en el que se recogen los comentarios y aportes del Grupo de Trabajo de Participación Ciudadana creado para este compromiso. Este grupo está integrado por representantes de la UNESCO, la Universidad de la República, el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), la Red de Gobierno Abierto (RGA) y AGESIC.

Para mayor información, consultar el informe de medio término 2016-2017 [15].

Fin de término: Sustancial

Durante el segundo año de implementación se completaron algunas de las actividades que habían quedado pendientes en ambos hitos, pero el compromiso no se cumplió en su totalidad.

3.1. Fortalecimiento de la cultura de participación ciudadana en Uruguay (Fase2)

Se llevó a cabo un proceso de control de calidad del relevamiento de ámbitos de participación ciudadana [16] durante el primer año, el cual luego se publicó en formato de catálogo en línea. El Catálogo de Participación Ciudadana [17] reúne información de 998 espacios de participación y tiene la posibilidad de aplicar diversos filtros para facilitar la búsqueda. Además, la base de datos está disponible en formato de datos abiertos [18] y cuenta con un visualizador [19] que permite analizar de manera rápida y sencilla la información relativa a espacios de participación por departamento, nivel de Gobierno u organismo. La presentación pública se realizó el 6 de diciembre de 2017 en Presidencia, con la participación de autoridades y representantes de la sociedad civil [20].

Se cumplió con la realización de la Mesa sobre Participación Ciudadana, en tres jornadas: 13, 20 y 27 de octubre de 2017 [21]. De acuerdo con el documento de relatoría de la actividad [22] participaron 70 representantes de organizaciones de la sociedad civil, la academia y actores del Estado, seleccionados en función de su actual o potencial implicación en la promoción de iniciativas de participación ciudadana que está llevando adelante el país.

La guía de buenas prácticas prevista para el primer año no se había realizado hasta el cierre de este informe, por lo que tampoco se realizaron las seis capacitaciones previstas para funcionarios en las que se utilizaría este material . El mismo incluiría un marco conceptual de cada tipo de espacio (cabildos, audiencias públicas, consejos de participación, etc.) y las condiciones de participación y recomendaciones. La referente del compromiso [23], confirmó que no se pudo avanzar en estas acciones debido a que se transfirió al equipo asignado al proyecto a otro organismo. Sin embargo, se está armando un nuevo equipo y las actividades se desarrollarán tal cual previstas, aunque fuera del plazo del plan.

3.2. Sistema de Indicadores de Participación Ciudadana

El Grupo de Trabajo de Participación Ciudadana elaboró una propuesta borrador del Sistema de Indicadores y de una herramienta de diagnóstico y evaluación de los ámbitos de participación ciudadana que se llevó a consulta ampliada a la Mesa de Diálogo realizada los días 13, 20 y 27 de octubre de 2017 [24]. De esta instancia surgió una nueva versión de la propuesta que incluye las sugerencias planteadas por los actores del Estado, sociedad civil y la academia que participaron. El documento de indicadores y la herramienta de diagnóstico se publicaron en el sitio del Catálogo de Participación Ciudadana [25].

Las restantes acciones de este hito no se cumplieron en el segundo año del plan. Como se acotó en el informe de avances 2016-2017, dos organismos públicos (ANEP y MIDES) habían manifestado interés en realizar las primeras experiencias piloto para ajustar la herramienta de diagnóstico y evaluación de ámbitos de participación ciudadana a una herramienta informática así como el desarrollo de un plan de capacitación para su uso, sin embargo, no se cumplió con lo previsto. Al igual que en el hito 3.1. no se pudo cumplir con todo lo establecido porque se transfirió al equipo asignado a otros organismos.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Acceso a la información: Significativamente

Participación ciudadana: Marginalmente

Este compromiso retoma las recomendaciones realizadas por las organizaciones de la sociedad civil y el MRI en el segundo plan de acción. Asimismo logra sistematizar y poner a disposición de toda la ciudadanía la información sobre los espacios de participación ciudadana existentes en el país, que hasta el momento no existía o estaba totalmente descentralizada. Además, propone un sistema de evaluación de dichos espacios de participación, coconstruido por diversos actores nucleados en el Grupo de Participación Ciudadana. Las investigadoras del MRI consideran que una de las acciones más relevantes de este compromiso fue la creación de dicho espacio. Sin embargo la representante de la sociedad civil en el grupo manifestó que surgieron algunas tensiones en lo que respecta a la evaluación de los espacios de participación. La referente de la Red de Gobierno Abierto [26], entiende que los propios organismos a cargo de los espacios de participación no deberían realizar la evaluación de dichos espacios, como estaba previsto, sino que debería ser la sociedad civil quien evalúe su eficacia, alcance y resultados [27].

Las investigadoras del MRI consideran que hubo una apertura del Gobierno en lo que se refiere al acceso a la información, ya que se publicó información que antes no estaba disponible (como se detalla en la sección de cumplimiento). Pero la apertura es marginal en cuanto a la participación ciudadana, ya que se limitó a incluir a la sociedad civil en el proceso de desarrollo de la herramienta de evaluación de los espacios de participación. Más allá de eso, el proyecto no generó nuevas oportunidades ni se ampliaron los espacios para que los ciudadanos pudieran participar en la toma de decisiones en las áreas que son de su interés, o para que evalúen el funcionamiento de los espacios de participación.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Este compromiso no se retoma en el cuarto plan de acción [28]. Las investigadoras del MRI consideran que se le debería dar continuidad a este compromiso, aunque sea fuera del plan, para llevar adelante los pilotos y adecuar los parámetros de la evaluación propuesta, así como para dar difusión a la herramienta creada.