System for Public Environmental Complaints (UY0156)

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda? Actualmente existen varias vías para la recepción de denuncias ambientales (Ministerio de Ambiente, Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, intendencias departamentales, Ministerio de Salud Pública, entre otros). Por otro lado, no existe una categorización única, ni un procedimiento o protocolo único para atacar tales denuncias. Tampoco hay una centralización de las denuncias de éste tipo, ni acceso por parte de quienes denuncian del avance o seguimiento de sus denuncias. Existe una demanda por parte de las intendencias, organizaciones sociales u otros organismos públicos de tener un sistema centralizado para gestionar, dar seguimiento y monitoreo, de las denuncias recibidas en sus propias, así como nuevos canales.

¿Cuál es el compromiso? Implementar un sistema nacional de gestión de denuncias ambientales, que habilite la recepción de denuncias a través de múltiples canales, amplíe la información pública disponible y permita realizar un monitoreo ciudadano de la gestión de la denuncia y su resolución.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática? Facilitará el ingreso y seguimiento de las denuncias por parte de la población. Facilitará a los organismos involucrados de contar con una herramienta para el registro único con toda la información relevante. Permitirá tener indicadores, incluyendo los de gestión.

¿Por qué es relevante a los valores de OGP? Permitirá tener conocimiento de las denuncias presentadas vinculadas al medio ambiente y saber en todo momento el estado de situación de cada una de ellas, fortaleciendo la transparencia en los procesos de denuncias ambientales.

Información adicional Aporta al Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 16, a la ley Orgánica Municipal, a la ley general de Medio Ambiente y al Observatorio Ambiental Nacional (Ley 19147). Éste proyecto está vinculado al compromiso del 4to plan “1.2 Sistema único Nacional de gestión de denuncias ambientales”. Cumple con el Artículo 3: Principios, literal b) Principio de transparencia y principio de rendición de cuentas, del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, Acuerdo de Escazú.

Metas y/o principales hitos Hitos con fechas verificables Fecha de inicio Fecha de término Generar espacios participativos para realizar intercambio con múltiples actores y recibir aportes, que permitan rediseñar los procesos de gestión de las denuncias ambientales y generar la propuesta de adecuación. Junio 2022 Diciembre 2022 Evolucionar el sistema de denuncias ambientales, para incorporar propuestas generadas a través del proceso participativo. Enero 2023 Junio 2023 Poner en marcha del nuevo sistema en el ámbito del Ministerio de Ambiente e incorporando al menos 3 instituciones públicas. Julio 2023 Diciembre 2023 Poner a disposición un instrumento de seguimiento de las denuncias y una herramienta que de transparencia a todos los procesos de denuncias y su resolución. Julio 2023 Diciembre 2023 Publicar la información y los datos en formatos abiertos en el Observatorio Ambiental Nacional y en el catálogo nacional de datos abiertos, para facilitar el acceso y el uso por diferentes públicos interesados. Enero 2024 Junio 2024

Action Plan Review

Compromiso 19. Sistema Nacional de Gestión de Denuncias Ambientales

● Verificable: Sí

● ¿Tiene un enfoque de gobierno abierto? Sí

● Este compromiso ha sido agrupado en: Gestión de denuncias y monitoreo de planes y compromisos nacionales ambientales (compromisos 19, 20 y 21 del plan de acción)

● Potencial de resultados del grupo: Sustancial

Agrupación de los compromisos 19, 20, 21: Gestión de denuncias y monitoreo de planes y compromisos nacionales ambientales

Ministerio de Ambiente (MA), Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y variabilidad (SNRCC).

Para una descripción completa de los compromisos en este grupo, ingresar al siguiente vínculo: https://tinyurl.com/2p8enmb9

Contexto y objetivos:

Los tres compromisos agrupados en ”Gestión de denuncias y monitoreo de planes y compromisos nacionales ambientales” tienen como objetivos: implementar un sistema nacional de gestión de denuncias ambientales; crear un observatorio para el monitoreo del Plan Nacional de Gestión de Residuos y generar un proceso participativo para la elaboración de la Segunda Contribución Determinada a nivel Nacional (CDN) de Uruguay y las condiciones para facilitar su seguimiento.

Estos tres compromisos se agruparon por su complementariedad en la temática del medio ambiente y se consideran prometedores porque sus resultados potenciales podrán representar un aporte sustantivo a la implementación de los principios del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú).

Uruguay es uno de los 12 Estados parte del Acuerdo que entró en vigor el 22 de enero de 2021 ^[14] y que tiene por objetivo “garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible”. [15]

Por otra parte, para OGP este acuerdo constituye una de sus prioridades estratégicas en la región, por lo cual desde la plataforma se promueve la adopción de más compromisos nacionales que apunten a implementar los principios y obligaciones incluidos en el Acuerdo. Como se menciona en un artículo publicado por OGP “Esta oportunidad histórica para la comunidad de la OGP de enfrentar los desafíos vinculados a los derechos de acceso, la participación cívica y la justicia ambiental en América Latina y el Caribe es palpable, aun con la cantidad de desafíos que muchas y muchos reformadores enfrentan. Es por ello que OGP impulsará el diálogo e intercambio de experiencias para ampliar los conocimientos y recursos para los implementadores en el diseño de sus rutas de trabajo”. [16]

Como expresa el texto del compromiso 19, actualmente la recepción de denuncias ambientales no está centralizada, sino que existen varias vías de recepción (Ministerio de Ambiente, Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, intendencias departamentales, Ministerio de Salud Pública, entre otros). Esta falta de centralización implica que no hay una categorización única, ni un procedimiento o protocolo único y por lo tanto tampoco existe la posibilidad de hacer un seguimiento de las denuncias. Según se establece en el compromiso, la demanda de un sistema centralizado para gestionar, dar seguimiento y monitoreo ha surgido de parte de gobiernos locales, organizaciones de la sociedad civil y también organismos públicos.

En el cuarto plan de gobierno abierto se incorporó un compromiso [17] en esta misma temática que facilitó el avance en el diseño y definición de los protocolos de actuación y la elaboración de un formulario para canalizar las denuncias [18]. Sin embargo, la creación del nuevo Ministerio de Ambiente en julio de 2020 y la reestructura institucional asociada influyeron en el cumplimiento del compromiso, afectando la implementación del sistema y el relacionamiento entre las agencias implementadoras [19].

Este nuevo compromiso, como lo expresa una de las personas referentes entrevistadas, [20] no tiene como objetivo centralizar las denuncias, sino que aspira a que las denuncias lleguen de diversos organismos públicos. Lo que se centralizará es el seguimiento y la trazabilidad, pero no habrá un formulario único del Ministerio como se planteaba en el compromiso anterior. Por otra parte, la persona referente destaca que lo más importante del sistema no es el componente tecnológico, sino el trabajo humano. Si bien se pueden definir reglas para clasificar la información y derivarla, el tipo de información que se consigna en los ingresos implica que sea revisada por personas. Esto conlleva la necesidad de asignar recursos, ya que la cantidad de denuncias diarias son muchas y frecuentemente se refieren a un mismo incidente, por lo que es fundamental la labor de revisión y derivación.

Las tres instituciones públicas que estarán interconectadas en una primera etapa serán el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), la Intendencia de Montevideo y la Intendencia de Canelones, que de acuerdo a lo que manifiestan las personas referentes son los organismos que más denuncias canalizan. A este objetivo inicial, y a pedido expreso de la Red Uruguaya de ONG Ambientalistas se sumará la interconexión con el sistema de reporte ciudadano que funciona en el ámbito de la sociedad civil.

La Red Uruguaya de ONG Ambientalistas puso en marcha hace cinco años la plataforma de reportes ambientales Vigilancia Ambiental [21], donde toda persona puede realizar un reporte ambiental y georreferenciarlo. El presidente de la Red consultado en el marco de este informe [22] manifestó que durante estos años han logrado una interconexión con varias intendencias departamentales como las de Salto, Soriano, Colonia, Rocha, entre otras. Durante estos años venían impulsando la idea de que el Ministerio de Ambiente (antes Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente) sincronizara la plataforma con el sistema de denuncias del ministerio, pero no se había logrado hasta este compromiso.

Con el compromiso 20, el Ministerio de Medio Ambiente se compromete a implementar el Sistema Único Integrado de Información sobre Residuos (SUIR), que va a conjugar las dimensiones ambiental, social y económica de la gestión de residuos y la economía circular, con información generada a nivel público y privado. Este sistema se ha establecido como uno de los 10 resultados del Plan Nacional de Gestión de Residuos (PNGR) [23] aprobado en 2019. Será una nueva dimensión del Observatorio Ambiental Nacional ^[24], plataforma de información ambiental creada en 2016 por la Ley 19.147 para centralizar, organizar y difundir toda la información ambiental generada en los diversos ámbitos del Estado. A partir de este sistema de información se podrá realizar un monitoreo de los avances del Plan Nacional de Gestión de Residuos, poner a disposición datos e información vinculada a indicadores de seguimiento, iniciativas para promover el reciclaje y la economía circular, información por tipo de residuos y ruta de valorización, entre otra información clave para la toma de decisiones y una participación ciudadana informada.

La persona referente del compromiso consultada en el marco de este informe [25] explicó que el objetivo central en el compromiso es la construcción del Sistema Único Integral de Información de Residuos con un enfoque de circularidad e inserto en el Plan Nacional de Residuos, y agrega que “La creación del Sistema Único Integrado tendrá una fase conceptual inicial para evaluar cómo integrar los módulos que ya están funcionando con los nuevos módulos y en forma paralela trabajar en un prototipo para la trazabilidad”.

De acuerdo con lo expresado por la persona referente, el Plan Nacional de Gestión de Residuos se desarrolló en el marco de un proceso participativo con representación del Poder Ejecutivo, Congreso de Intendentes, sector privado, academia y organizaciones de la sociedad civil, entre otros actores [26]. Está prevista la conformación de un grupo interinstitucional de las mismas características para darle seguimiento, que quedará establecido este año junto con la definición de indicadores. La persona referente agrega que “El plan fue clave porque, al tener una hoja de ruta y metas, queda más estructurado el avance”.

Asimismo, la persona referente menciona que, para facilitar la participación de la ciudadanía en programas de reciclaje en el marco del compromiso, se trabajará en la adecuación o ampliación de aplicaciones existentes como la aplicación “Dónde reciclo” [27] y otras nuevas que se incorporarían al observatorio.

El compromiso 21, a cargo del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y Variabilidad (SNRCC), se propone diseñar e implementar un proceso participativo con el objetivo de aportar a la elaboración de la Segunda Contribución Determinada a nivel Nacional (CDN). Con este compromiso se busca atender las disposiciones establecidas en el Acuerdo de París (ratificado por Uruguay el 19 de octubre de 2016), el cual establece que la CDN debe actualizarse cada cinco años con una progresión de ambición.

La Primera CDN se realizó de manera colaborativa y coordinada entre las instituciones que integran el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y Variabilidad (SNRCC) y con amplia participación de organismos gubernamentales. Una vez elaborada, fue puesta a consideración en consulta pública y finalmente aprobada por el Poder Ejecutivo el 3 de noviembre de 2017. La Primera CDN estableció objetivos de reducción de intensidad de emisiones de gases de efecto invernadero al año 2025, así como medidas de mitigación para alcanzar esos objetivos. El monitoreo de las metas es reportado mediante un sistema seguimiento, el Sistema de Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV) [28] que fue creado en el marco de un compromiso en el cuarto plan de acción [29].

El proceso de la Segunda CDN incluirá una consulta pública utilizando la Plataforma de Participación Ciudadana Digital y, una vez puesta en vigencia, se implementará un sistema para su seguimiento que se hará público en el Catálogo Nacional de Datos Abiertos y será accesible utilizando paneles de visualización.

Este grupo de compromisos son directamente relevantes a los valores de participación ciudadana, transparencia y acceso a la información tal como los define OGP, en tanto se establece la creación de instancias o canales para recoger los aportes de la sociedad y se brinda acceso a más y mejor información para facilitar un eventual monitoreo por parte de la ciudadanía.

Potencial para resultados: Sustancial

Las reformas propuestas por este grupo de compromisos tienen el potencial de generar avances sustanciales en la apertura del gobierno en el área ambiental. A través de la generación de mayores oportunidades de participación ciudadana, del fortalecimiento de la trazabilidad de los procesos y de un incremento significativo en el acceso a la información pública, la ciudadanía estará en mejores condiciones de participar, monitorear y dar seguimiento a los compromisos y planes ambientales nacionales. 

En cuanto a los canales para las denuncias ambientales, se creará un visualizador donde será posible visualizar con claridad todo el camino recorrido de la denuncia y los resultados. Hoy esto no es posible y las personas deben transitar por un camino poco claro para saber la situación de una denuncia. Al respecto, una de las personas referentes del compromiso expresó que “Todos los pasos que se vayan dando, la derivación al organismo competente y la resolución, van a estar disponibles al público. Hoy en día, si se hace una denuncia hay que llamar por teléfono para averiguar que se está haciendo, o por qué no se está haciendo nada”. A partir de este compromiso la persona denunciante podrá dar seguimiento a su denuncia con un número de seguimiento Además, se publicará en el Observatorio la información estadística de las denuncias resueltas. Otra de las personas referentes [30] explicó que actualmente cuando las denuncias ingresan al sistema de denuncias del Ministerio y se derivan a otro organismo, por ejemplo una intendencia, el sistema las registra como no resueltas porque no fueron resueltas directamente por el ministerio. A partir de las acciones previstas en el compromiso “la idea es que cuando se derive nos brinden retroalimentación de lo que sucedió y también el camino inverso cuando ingrese al sistema del Ministerio desde otro organismo”.

Es muy importante destacar el hecho que se prevé la vinculación inicial del sistema de denuncias con tres organismos públicos y con un canal de reportes ciudadanos de la sociedad civil. El IRM considera que esto último merece ser especialmente destacado, ya que, de acuerdo a lo manifestado por la persona referente de sociedad civil, esto ha sido una demanda de la sociedad civil que finalmente encontró respuesta de el gobierno.

En lo que refiere al manejo de residuos, actualmente la información está dispersa y desestructurada y tal como se expresa en el texto del compromiso “es muy difícil contar con información básica para la toma de decisiones y para el público en general es engorroso llegar a la información clave para participar en la gestión de residuos”. La persona referente dijo que “Desde identificar canales para la valorización de residuos o encontrar un lugar donde identificar iniciativas son aspectos que hoy no están bien resueltos”. En este sentido, el Sistema Único Integrado de Información de Residuos permitirá dar seguimiento a los indicadores y evaluar el cumplimiento de las metas para luego poder hacer pública esa información, según se establece como compromiso. El módulo de trazabilidad y rastreo de residuos que estará en funcionamiento en el año 2023 es para todas las fracciones de residuos, aunque como manifestó la persona referente, [31] se comenzará con dos fracciones, la de neumáticos y la de residuos industriales. Luego se irán migrando al resto de las corrientes, lo que llevará algunos años, hasta llegar a los residuos domiciliaros.

Asimismo, con la apertura de datos y sistemas de visualización de la Contribución Determinada a nivel Nacional (CDN) y los avances en términos de participación ciudadana que este compromiso propone, también se contribuye a avanzar sustancialmente en el acceso a la información para habilitar un monitoreo ciudadano.

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

Los tres compromisos agrupados representan una gran oportunidad para avanzar en temas de ambientales en el país desde una perspectiva de gobierno abierto, pero además pueden representar aportes sustantivos a la implementación de los principios del Acuerdo de Escazú.

Para que el compromiso alcance todo su potencial, el IRM recomienda prestar especial atención

los aspectos de difusión y comunicación que, más allá de las herramientas o procesos que se desarrollen, son indispensables para ampliar la base de participación y garantizar el acceso a personas de todo el país. Esto será crucial para todos los compromisos de este grupo, tanto para el sistema de denuncias ambientales, como para el sistema de información de residuos, como para la construcción de la Contribución Determinada Nacional. En la medida que se conozcan las herramientas, se entienda su funcionamiento y objetivos, se pongan a prueba, se evalúen y se obtenga retroalimentación de sus usuarios, se podrán adecuar o implementar desarrollos complementarios. Como expresa la persona referente del Sistema Único Integrado de Residuos, “Además del trabajo que estamos haciendo para generar los indicadores, estamos estableciendo exigencias de información para la alimentación del sistema y trabajando fuerte con el área de comunicación para que pueda ser comunicado a la ciudadanía y que pueda ser comprensible”.

El IRM recomienda también incluir en la planificación instancias de capacitación interna para los organismos implementadores y externa hacia otros actores. La capacitación interna de los equipos no sólo servirá para generar procesos más robustos, sino también para dejar capacidades instaladas que podrán garantizar la continuidad de las propuestas más allá de los tiempos definidos en el compromiso. A En la externa, se deberá buscar capacitar a integrantes de otros organismos, organizaciones de la sociedad civil o del sector privado que se vinculen de alguna manera a las iniciativas y a la ciudadanía en general para aprovechar al máximo las herramientas. De acuerdo con lo que menciona la persona referente del compromiso 20 “Será necesario capacitar en el uso de las aplicaciones y dar difusión de la información sobre residuos para fomentar el uso por los distintos sectores de la sociedad”. Por su parte, una de las personas a cargo de la implementar el compromiso 19 [32] menciona que “Es necesario capacitar a los organismos para que tengan una noción de competencias, para saber cuáles denuncias corresponden al Ministerio de Ambiente, cuáles al gobierno departamental, y hacer una buena designación de las denuncias y no dilatarlas”.

Complementariamente a lo anterior, en algunos casos para efectivamente llevar adelante las acciones propuestas, se deberán ampliar los equipos de trabajo para hacer frente a todas las demandas. Específicamente, en el caso del sistema de denuncias ambientales, las personas referentes del Ministerio de Ambiente mencionaron que es imprescindible contar un equipo capacitado que asesore y que dé respuesta a la gran demanda, revisando, derivando y dando seguimiento a las denuncias. Agregan que para ello es necesario crear un equipo incorporando más recursos humanos lo que puede implicar ciertos desafíos en el marco del organismo.