Featured Commitment: Mongolia
Compromiso Destacado – Mongolia
Country: Mongolia
Action Plan: 2014-16
CommitmentOGP commitments are promises for reform co-created by governments and civil society and submitted as part of an action plan. Commitments typically include a description of the problem, concrete action...: Minerals, oil, and real estate database
What makes a country stop issuing licenses to mine and drill for resources and oil at the height of a global financial crisis and a commodities boom? In Mongolia, it’s rampant corruption. But could an OGP commitment help stem the tide of corruption and democratize the notoriously suspect license-granting process?
Mongolia’s mineral wealth is enormous, with copper, gold, uranium, and tungsten deposits, oil fields, and vast expanses of uninhabited land. A 2014 study showed that offices of land use, state mining, and local procurement are among the most corrupt in Mongolia. Individuals with political connections and available funds tend to get all of the licenses. The state website that is supposed to level the playing field is largely useless to those without inside connections.
The corruption was so pervasive that, in 2010, at the height of the commodities boom, the country placed a moratorium on new licenses. When it began issuing licenses again in 2015, the same allegations of corruption and misuse resurfaced.
Enter OGP. In their first OGP National Action PlanAction plans are at the core of a government’s participation in OGP. They are the product of a co-creation process in which government and civil society jointly develop commitments to open governmen... (NAP), Mongolia committed to publish databases of ownership of mineral rights, oil drilling rights, and real estate.
The commitment, as it was written, had the potential to transform governance of the sector. The Mongolian public would be able to see who owned what, who gained from mineral exploration, and where the money was going.
But implementation did not go as smoothly as planned. At the end of the two-year plan, progress remained limited. Licensing information has not yet been centralized. While the Mineral Resource Authority has a central directory of mineral licenses (easily visualized here), the Petroleum Authority has stagnated. Last updated in 2015, the Petroleum Authority website shows only 15 companies conducting exploration. Land tenure registries remain uninitiated.
Dorjdari Namkhaijantsan, Mongolia manager for the Natural Resource Governance Institute, expressed dissatisfaction with the results. Not only are the registries incomplete or non-existent, but they merely show company licenses, not actual ownership information on who owns the companies. The company that owns a license for a particular concession or territory might not actually be the beneficiary – the entity profiting from its exploitation. Often, shell companies conceal actual owners.
In February, Mongolia received a record $5.5 billion stabilization package from the International Monetary Fund. At the same time, Mongolia has removed restrictive banking regulations that open the country up to wider mining exploration – its most lucrative (and divisive) industry. With more foreign exploration and investment resulting from both the stabilization package and the repealed regulations, Mongolia could see potentially huge economic growth. With this expansion, the demand for corruption could grow.
Signals are mixed. Mongolia recently annulled a regulationGovernment reformers are developing regulations that enshrine values of transparency, participation, and accountability in government practices. Technical specifications: Act of creating or reforming ... requiring foreign mining companies to use local banks. One of its stated aims was to help trace profits from mining concessions to ensure better taxation. This was quickly blocked. The largest foreign mining entity in Mongolia, the Australian-British corporation Rio Tinto, objected on the grounds that none of Mongolia’s banks have an AA or above credit rating, rendering the regulation untenable.
Like so many commitments aimed at “following the money,” the efforts may be good first steps, but remain inadequate until the actual beneficiary is listed. Mongolia’s second NAP – currently in the implementation stage – carried forward a related commitment on beneficial ownershipDisclosing beneficial owners — those who ultimately control or profit from a business — is essential for combating corruption, stemming illicit financial flows, and fighting tax evasion. Technical... in the mining sector. As the extractive industriesApplying open government values of transparency, participation, and accountability to extractive industries can decrease corruption, safeguard community interests and needs, and support environmental ... expand in Mongolia, we at OGP hope the community will support Mongolia in undertaking these essential reforms – through international support and exchange, civil society advocacy, and independent review.
Original research for this article completed by Batbold Zagdraggcha and Tserenjav Demberel. Additional research provided by the Independent Reporting Mechanism.
País: Mongolia
Plan de Acción: 2014-16
Compromiso: Base de datos de minerales, petróleo y bienes raíces
¿Qué hace que un país deje de expedir licencias para extraer recursos y petróleo en medio de una crisis financiera global y un auge por materias primas? En el caso de Mongolia, la corrupción desenfrenada. ¿Podría un compromiso de OGP luchar contra la corrupción y democratizar el proceso tan turbio de expedición de licencias?
Mongolia tiene una gran riqueza mineral y grandes depósitos de cobre, oro, uranio, tungsteno y petróleo, además de grandes extensiones de tierras deshabitadas. En 2014 se publicó un estudio que mostraba que las instituciones encargadas del uso de suelo, minería y procuración se encontraban entre las más corruptas de Mongolia. Las personas que tenían conexiones políticas y recursos recibían todas las licencias y el sitio web que supuestamente ofrece oportunidades a todos, es inútil para aquellos que no tienen contactos.
La corrupción era tan grave que, en 2010, durante el auge de las materias primas, el país estableció una suspensión de expedición de licencias. Cuando volvió a expedir licencias en 2015, volvieron a surgir las mismas denuncias de corrupción.
Aquí llega OGP. En su primer Plan de Acción Nacional (PAN), Mongolia se comprometió a publicar las bases de datos sobre los derechos sobre minerales, petróleo y bienes raíces.
El compromiso tenía el potencial de transformar la gobernanza del sector. La ciudadanía de Mongolia podía ver quiénes eran los propietarios, quiénes se beneficiaban de la explotación de minerales y a dónde iba el dinero.
Sin embargo, la implementación no se dio como se esperaba. Al término del ciclo del plan de acción, se habían logrado pocos avances en la implementación del compromiso. La información sobre la expedición de licencias no se había centralizado. Aunque la Autoridad de Recursos Minerales creó un directorio central de licencias de minería (ver aquí), la Autoridad de Petróleo está estancada. La última vez que se actualizó el sitio web de esta institución fue en 2015 y solamente contiene a 15 empresas que están llevando a cabo exploración. Además, aún no se han iniciado los registros sobre la tenencia de la tierra.
Dorjdari Namkhaijantsan, gerente de Mongolia del Instituto de Gobernanza para los Recursos Naturales, expresó su descontento con los resultados. No solamente no se han iniciado o terminado los registros, sino que éstos simplemente incluyen las licencias de las empresas y no definen claramente quiénes son los dueños de ellas. La empresa que tiene la licencia de una concesión o territorio podría no ser el beneficiario real, es decir, la entidad que se está beneficiando de la exploración. Muchas veces hay empresas ficticias que ocultan a los propietarios reales.
En febrero, Mongolia recibió un paquete de estabilización de 5.5 mil millones de dólares por parte del Fondo Monetario Internacional. Al mismo tiempo, Mongolia eliminó las regulaciones bancarias para abrir la exploración minera, industria más lucrativa y polarizante del país. Con la exploración extranjera y las inversiones que resultarán del paquete de estabilización y de la eliminación de regulaciones, Mongolia podría tener un enorme crecimiento económico. Sin embargo, con esta expansión podría crecer la corrupción.
Los mensajes son contradictorios. Mongolia recientemente eliminó una regulación que requería que las empresas mineras extranjeras utilizaran los bancos locales. Uno de los objetivos de esta ley era facilitar el seguimiento de las ganancias de las concesiones y fortalecer así la recaudación de impuestos. Este esfuerzo fue bloqueado. La entidad minera extranjera más grande de Mongolia, la empresa australiana-británica Rio Tinto objetó a esta regulación argumentando que ninguno de los bancos de Mongolia tiene una clasificación crediticia de AA o más, por lo que la regulación resultó insostenible.
Como muchos otros compromisos de dar seguimiento al dinero, estos esfuerzos son buenos primeros pasos pero no son suficientes hasta que se logre identifique al beneficiario real. El segundo PAN de Mongolia se encuentra en la fase de implementación e incluye un compromiso sobre los beneficiarios reales en el sector minero. Con la expansión de las industrias extractivas de Mongolia, en OGP esperamos que la comunidad apoye a Mongolia para llevar a cabo las reformas tan necesarias a través del apoyo e intercambios internacionales, esfuerzos de la sociedad civil y reportes independientes.
La investigación para este artículo fue llevada a cabo por Batbold Zagdraggcha y Tserenjav Demberel. El Mecanismo de Revisión Independiente realizó investigaciones complementarias.