Hidden ownership – a particular challenge in the oil, mining and gas sectors
Propiedad oculta: un reto particularmente importante en los sectores de petróleo, gas y minería
A little over a year ago, the release of the Panama Papers implicated dozens of high-profile individuals with links to the extractive sector. A month before that, in February 2016, Extractives Industry TransparencyAccording to OGP’s Articles of Governance, transparency occurs when “government-held information (including on activities and decisions) is open, comprehensive, timely, freely available to the pub... More Initiative (EITI) member countries had adopted new beneficial ownershipDisclosing beneficial owners — those who ultimately control or profit from a business — is essential for combating corruption, stemming illicit financial flows, and fighting tax evasion. Technical... transparency requirements mandating the publication of data similar to the data leaked in the Panama Papers, notably the identity of the owners of the world’s oil, gas and mining companies.
Prior to this, beneficial ownership (BO) had been given relatively little attention globally. However, for the EITI, few other issues have united its three constituencies (governments, companies and civil society) like BO disclosure. That’s because hidden ownership has been a plague on all three houses.
Governments have long known that hidden ownership is the vehicle of choice for corruption, causing massive losses in state revenues. Companies face challenges when presented with local partners whose ownership remains hidden or, worse, see that newly established companies with no prior experience of extraction win the rights to a mine or oil field. Civil society aims to hold governments and companies to account and to ensure that citizens benefit from a country’s natural resources.
Fifty EITI countries have now published a ‘beneficial ownership roadmap,’ laying out the legal and other reforms needed to meet the EITI’s BO transparency requirements by 2020 – and some of the implementation has begun. Ghana, for instance, has reviewed and reformed its laws to take BO into consideration. Indonesia, and more than twenty other countries, has set the establishment of a public register as the ultimate goal of its BO roadmap. These registers will host data on oil, gas and mining companies, and in some cases be extended to other sectors. In fact, EITI data collected during a BO pilot already features on the global Open Ownership database.
Milestones on Indonesia’s roadmap to 2020
Company ownership has always been an issue in Indonesia’s extractive sector. The country’s highly decentralised and historically contentious process for issuing oil, gas and mining licenses has contributed to a lack of oversight of, and potential for conflicts of interestA key part of anti-corruption involves preventing or revealing conflicts of interest — when a public official is in a position to use public office for personal or private gain. Technical specificat... in, licensing. Fortuitously, the Indonesian government’s recent anti-corruption reform agenda has proven to be aligned with the principles of BO transparency that are being espoused at the global level.
Although BO is not yet included in Indonesia’s country commitments and national action planAction plans are at the core of a government’s participation in OGP. They are the product of a co-creation process in which government and civil society jointly develop commitments to open governmen... for OGP, BO transparency fits well with Indonesia’s identified challenges around systematic corrupt practices and limited access to public information. After the Panama Papers implicated several prominent individuals from Indonesia in 2016, the government has intensified its efforts to investigate beneficial owners of companies.
The Planning Ministry (BAPPENAS), the Anti-Corruption Commission (KPK) and the Office of the President (KSP) began developing an action plan for BO disclosure under the framework of the National Strategy for Corruption Prevention and Eradication. It is therefore apparent that the EITI Standard’s requirements on BO disclosure complement the Indonesian government’s efforts to identify the individuals standing behind these companies.
As the national reforms coincided with the development of EITI Indonesia’s BO roadmap, EITI stakeholders naturally became involved in the wider dialogue on beneficial ownership, leveraging on the discussions within the global EITI community regarding an appropriate BO definition, the level of detail required, and the best way to publish data.
EITI Indonesia’s roadmap, published in January 2017, discusses the national issues that BO disclosure could address, such as improving revenue collection, eradicating corruption, and preventing money laundering. To achieve these, the roadmap identifies the following priority actions:
- Strengthening the legal framework for BO reporting. Although a proposed regulationGovernment reformers are developing regulations that enshrine values of transparency, participation, and accountability in government practices. Technical specifications: Act of creating or reforming ... for maintaining BO within the existing company register under the authority of the Ministry of Law is currently with President Jokowi for consideration, further mechanisms have to be put in place to ensure that the public has access to the BO information on oil, gas and mining companies.
- Embedding BO transparency in existing government databases and enabling data exchange across agencies. The existing company register only contains data on legal ownership. In general, there are inadequate systems in place for information sharing across agencies and with the public. The roadmap aims to facilitate this process and identifies ways to build the capacity of agencies that will host the data.
- Determining reporting obligations for politically exposed persons (PEPs). Although there are existing laws governing PEPs, their reporting obligations on BO are yet to be determined.
Indonesia’s roadmap is targeting full BO disclosure in the extractives by 2020. EITI stakeholders anticipate challenges, such as how to sustain political commitmentOGP commitments are promises for reform co-created by governments and civil society and submitted as part of an action plan. Commitments typically include a description of the problem, concrete action..., how the companies will respond, how efficient the regulatory mechanisms will be, and how this will link to wider discussions on data protection and privacy. It is unfortunate that the regulation currently under consideration does not provide for open access to BO information. Nonetheless, the initial steps in terms of cross-ministerial collaboration are commendable. Indonesia will host the EITI’s global BO conference in October 2017, which would be an opportunity to show further progress on data accessibility and openness.
Hace poco más de un año, con la publicación de los Panama Papers se acusaron a docenas de personas de alto nivel que tenían vínculos con el sector extractivo. Un mes antes, en febrero de 2016, los países miembros de la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI por sus siglas en inglés) habían adoptado nuevos requisitos de transparencia en los beneficiarios reales que los obligaban a publicar datos similares a los que se habían filtrado en los Panama Papers, entre ellos la identidad de los dueños de las empresas mineras y petroleras más importantes del mundo.
Antes de ello, el tema de los beneficiarios reales había recibido poca atención a nivel mundial. Sin embargo, para EITI había pocos temas que unificaban a sus tres constituyentes (gobiernos, el sector privado y la sociedad civil) como la publicación de los beneficiarios reales. Es por ello que la propiedad oculta ha sido considerada una plaga en los tres sectores.
Es muy conocido por los gobiernos que la propiedad oculta es el medio por excelencia para la corrupción y que ha ocasionado pérdidas enormes en los ingresos estatales. Para las empresas es un reto cuando se les presentan socios cuya propiedad está oculta o, peor aún, cuando las nuevas empresas que no tienen experiencia ganan los derechos de extracción de una mina o un pozo petrolero. La sociedad civil tiene la intención de asegurar que los gobiernos y las empresas rindan cuentas y que los ciudadanos se beneficien de la extracción de recursos naturales de su país.
Recientemente, cincuenta países miembros de la EITI publicaron una “hoja de ruta para los beneficiarios reales” en el que presentan las reformas legales, entre otras, que son necesarias para cumplir con los requisitos de transparencia de la EITI para el año 2020. La implementación de algunas de ellas ya está iniciando. Ghana, por ejemplo, revisó y reformó sus leyes de manera que tomaran en cuenta el tema de los beneficiarios reales. Indonesia y más de veinte países se plantearon establecer un registro público como el objetivo último de su hoja de ruta. Los registros reunirán datos sobre empresas petroleras y mineras y, en algunos casos, otros sectores. De hecho, los datos que EITI reunió en un esfuerzo piloto ya forman parte de la base de datos global de Open Ownership.
Metas de la hoja de ruta de Indonesia hacia 2020
La propiedad de las empresas siempre ha sido un problema en el sector extractivo de Indonesia. Su proceso de expedición de licencias de petróleo, gas y minería históricamente ha sido muy descentralizado y contencioso. Por ello, hay poca capacidad de vigilancia por lo tanto con frecuencia ocurren conflictos de interés. Casualmente, la agenda de reformas que recientemente desarrolló el Gobierno de Indonesia está alineado con los principios de la transparencia en los beneficiarios reales que se están impulsando a nivel global.
Aunque el tema de los beneficiarios reales no se ha incluido en los compromisos y Planes de Acción de OGP de Indonesia, la transparencia en los beneficiarios reales está alineada con los retos que Indonesia ha identificado con respecto a las prácticas corruptas y a la falta de acceso a la información. Tras la publicación de los Panama Papers que denunciaron a varias personas destacadas de Indonesia en 2016, el gobierno intensificó sus esfuerzos de investigar los beneficiarios reales de las empresas.
El Ministerio de Planeación (BAPPENAS), la Comisión de Lucha contra la Corrupción (KPK) y Presidencia (KPS) iniciaron el desarrollo de un plan de acción para la publicación de los beneficiarios reales en el marco de la Estrategia Nacional para la Prevención y Erradicación de la Corrupción. Así, los requisitos de la EITI al respecto de los beneficiarios reales complementan los esfuerzos del Gobierno de Indonesia de identificar a quienes están detrás de estas empresas.
Debido a que las reformas nacionales coinciden con el desarrollo de la hoja de ruta de beneficiarios reales de la EITI, los actores de la EITI se involucraron en las discusiones sobre beneficiarios reales, aprovechando el debate que existía al interior de la comunidad global de la EITI al respecto de la definición más adecuada de los beneficiarios reales, el nivel de detalles necesarios y la forma ideal de publicación de datos.
La hoja de ruta de la EITI de Indonesia que fue publicada en enero de 2017 analiza los asuntos nacionales que la publicación de los beneficiarios reales podría abordar, incluyendo la recaudación fiscal, erradicación de la corrupción y prevención del lavado de dinero. Para abordar estos temas, la hoja de ruta identifica las siguientes acciones prioritarias:
1. Fortalecer el marco legal para la publicación de los beneficiarios reales. Aunque la regulación propuesta para mantener los beneficiarios reales en el registro de empresas que ya existe bajo la autoridad del Ministerio de Derecho actualmente se encuentra en proceso de aprobación por parte del Presidente Jokowi, es necesario implementar mecanismos adicionales para asegurar que el público tenga acceso a información sobre los beneficiarios reales de las empresas petroleras y mineras.
2. Incorporar a la transparencia en los beneficiarios reales en las bases de datos existentes y permitir el intercambio de datos entre las diferentes instituciones. El registro de empresas existente únicamente incluye datos sobre la propiedad legal. En general, los mecanismos para el intercambio de información entre las instituciones y con el público no son adecuados. La hoja de ruta busca facilitar este proceso e identifica mecanismos para desarrollar las capacidades de las instituciones que albergarán los datos.
3. Identificar las obligaciones de las personas expuestas políticamente (PEP). Aunque existen leyes que regulan a las PEP, sus obligaciones al respecto de los beneficiarios reales aún no se ha definido.
La hoja de ruta de Indonesia busca lograr la publicación total de los beneficiarios reales de las empresas del sector extractivo para el 2020. Los actores de la EITI saben que deberán abordar nuevos retos, por ejemplo, cómo lograr voluntad política, la respuesta de las empresas, la eficiencia de los mecanismos de regulación y la relación de este asunto con el tema de la protección de datos y privacidad. Es una pena que las regulaciones que actualmente se están evaluando no ofrecen acceso abierto a información sobre los beneficiarios reales. Sin embargo, los pasos que se han tomado para la colaboración interministerial son muy loables. Indonesia será el anfitrión de la reunión global sobre beneficiarios reales en octubre de 2017, lo que representará una oportunidad para demostrar sus avances en la accesibilidad de datos y la apertura.
