Mirando en retrospectiva: Por qué algunos compromisos de OGP no se implementan

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Aquí en la comunidad de gobierno abierto hablamos mucho acerca de “avanzar a pesar de los fracasos” y de “aprender de los fracasos”. Ésta es una de las razones que hacen de trabajar en OGP una excelente experiencia. Los gobiernos y la sociedad civil admiten fracasos momentáneos pero vuelven a intentar, tal vez de una forma diferente.

Como parte del Mecanismo de Reporte Independiente (IRM por sus siglas en inglés), soy testigo de muchos éxitos, pero también de muchos fracasos. Recientemente, varios colegas: funcionarios públicos, bancos multilaterales de desarrollo, líderes de la sociedad civil y expertos técnicos me han preguntado la razón por la que algunos de los compromisos de OGP no son implementados. Las mismas preguntas fueron hechas por Steven Adler y Nathaniel Heller, preocupados al notar que la implementación de los compromisos de OGP es muy baja.

El personal del IRM reconoció que ésta es una muy buena pregunta, digna de dedicarle tiempo. Hicimos una revisión rápida a varios reportes de IRM para estudiar qué explicación daban los investigadores del IRM (nuestros colegas en cada país encargados de escribir los reportes) a la falta de cumplimiento de los compromisos.

Presentamos aquí una lista, sin duda con poco rigor científico, de todas las razones por las que los compromisos de OGP no se implementan. Algunas son chistosas, algunas deprimentes y otras ambas cosas. La mayoría tienen solución, o por lo menos demuestran la dificultad de implementar compromisos de gobierno abierto. Para aquellos que tengan el tiempo y la energía para llevar a cabo un análisis más profundo, recuerden que el IRM siempre está abierto a los investigadores que quieran profundizar en su análisis.

(Agradeceríamos su ayuda para lograr un análisis más completo).

A continuación se enlistan algunos casos, a manera de ejemplo más que de referencias directas, para proteger a los inocentes y a los que toman riesgos. (Recuerde, OGP trata de impulsar el diseño de compromisos ambiciosos aunque a veces esto resulta en compromisos que no son implementados en su totalidad. Al final del día deberemos discutir cuál es el porcentaje de compromisos de OGP que deben ser factibles y cuántos deberán ser más riesgosos o difíciles de cumplir). Sin más por el momento, este es el primer intento de lista…

Forma

• Son vagos o no son en realidad compromisos; no establecen acciones claras. Por ejemplo, “Prometemos promover la participación pública,” está bien pero no es realmente una “acción concreta y ambiciosa”, como lo describen los documentos fundamentales de OGP.
• La fecha de inicio es posterior al término del plan de acción (o al reporte del IRM). Aunque no lo creas, algunos planes de acción de 2013-2015 tienen compromisos con fecha de 2017.

Ideas

• El compromiso va en contra de la ley. Esto ocurre algunas veces. Podrá haber voluntad política y el compromiso podrá ser muy bueno, pero cuando se analiza con cuidado, puede ser incompatible con leyes preexistentes. Por ejemplo, algunos compromisos de datos abiertos y de salud han chocado con leyes de privacidad (a veces con razón), por lo que deberán ser rediseñados en el siguiente plan de acción.
• El compromiso es redundante con otras acciones que el gobierno ya llevó a cabo o está siendo implementado por otra institución, por lo que puede ser eliminado del plan de acción.
• El compromiso es incompatible con el contexto económico o social. Por ejemplo, un establecimiento de un reloj que expone déficit presupuestario de forma pública en un país en donde ocurren muchos cortes a la electricidad y con bajos niveles de alfabetismo.

Instituciones y coordinación

• El compromiso está fuera del ámbito de competencia de la institución implementadora. Como en el caso de los compromisos ilegales, puede ser que la institución no tenga la capacidad legal de llevar a cabo el compromiso. O puede ser que el compromiso no se haya incorporado a su presupuesto, al plan de trabajo o a documentos estratégicos (como el plan nacional de desarrollo).
• Nadie es responsable. Cuando inició OGP, pocos planes de acción incluían las instituciones responsables de cada actividad. Afortunadamente, la norma está cambiando y muchos (la mayoría) de los planes de acción nuevos establecen a una institución líder.
• Nadie responsabiliza a alguien más. Los investigadores del IRM con frecuencia se sorprenden de que pocos gobiernos tienen sistemas internos de seguimiento (como hojas de cálculo) para estar en contacto con los líderes de los compromisos.
• La institución implementadora no sabe que la institución líder le asignó un compromiso. Esto es más común de lo que debería. Afortunadamente hay una solución: los países que tienen grupos de trabajo interinstitucionales tienden a resolver este problema.
• La institución líder no tiene la capacidad de imponer compromisos a la institución implementadora. En algunos países, las instituciones y órganos legislativos son nombradas para llevar a cabo compromisos pero la institución que lidera el proceso de OGP puede no tener la capacidad de obligar a la otra (tal vez más poderosa) institución a llevar a cabo actividades. En algunos países, el proceso de OGP está liderado por una oficina de la administración pública que puede llevar a cabo el trabajo pero que no tiene la capacidad de hacer que la tesorería o ministerios implementen compromisos. En otros países, el presidente compromete a su país a aprobar leyes de acceso a la información o de transparencia corporativa, cuando en realidad este compromiso depende del órgano legislador. Existen algunos ejemplos similares en el caso de los compromisos establecidos para gobiernos subnacionales, especialmente en estados federales en los que éstos tienen cierta soberanía sobre asuntos de gobernanza. Finalmente, en algunos casos las organizaciones de la sociedad civil están enlistadas como co-implementadoras y pierden interés. (Este último punto podría, en sí mismo, ser el tema central un texto sobre fracasos).

Capacidad

• No hay presupuesto asignado. Esto es tan común que no necesitamos poner un ejemplo específico. Una pregunta interesante surge cuando analizamos a profundidad el por qué no hay un presupuesto en primera instancia. En muchos países africanos el presupuesto está atado a la aprobación del gabinete presidencial. Si no hay una aprobación formal del plan de acción de OGP, los compromisos permanecerán sin financiamiento. Esto demuestra que asignar presupuestos para el gobierno abierto está estrechamente ligado a la voluntad política.
• El compromiso tiene una dificultad técnica muy alta. La falta de capacidades es uno de los muchos factores limitantes. Esta es un área fundamental para el aprendizaje mutuo, grupos de trabajo y la contribución de organizaciones multilaterales, uno de los valores agregados de OGP.

Apoyo Político

• El compromiso o plan de acción no tiene apoyo de alto nivel. En algunos países, los ministros u otros políticos que son necesarios para lograr reformas importantes no se involucran en el plan de acción. Algunas veces los planes nacionales de acción no están sincronizados con documentos estratégicos como los planes nacionales de desarrollo o las agendas legislativas.
• Intereses privados: de ser implementado, el compromiso generaría pérdidas a algún individuo con alto nivel en la administración (o en el cuerpo legislativo).
• Hay un cambio a una administración nueva que a) no conoce a OGP o b) no está de acuerdo con los compromisos.
• Cambios en las instituciones líderes (o en el personal) que no está de acuerdo con los compromisos establecidos anteriormente.
• La sociedad civil se manifiesta en contra del compromiso. Para leer algunos ejemplos, consulte algunos de los compromisos acerca de la publicación de datos de salud.

Fuerza mayor

• Eventos catastróficos (revoluciones y desastres naturales).

¿Cuál es tu opinión? ¿Nos faltó alguna causa importante de fracaso? ¿Cuál de ellas tienen soluciones técnicas o financieras? ¿Cuáles son más políticas? ¿Qué se puede concluir sobre el aprendizaje mutuo? ¿Y sobre las relaciones entre los donantes y clientes?